【实证翻译】普惠、非缴费的农村社会养老金有意义吗？

导读

本文作者介绍了中国2009年开始实施的农村养老保险（新农保）。该制度主要面对没有参加职工保险的农村居民，自愿参加，需要居民缴费满15年才可以领取社保。作者认为，尽管新农保在缓解农村贫困方面有一定成果，但限于养老金水平极低，甚至远低于国家和联合国制定的贫困线标准，因此无法真正解决农村居民老年生活的开销。由于参保人需要缴费满15年才能领取福利，这对很多农村家庭造成了经济负担，让他们无法参保，而且有些县在文章发布时还没有推行新农保，导致参保率不足。

虽然新农保覆盖率在近年持续上升，但现在多个省份退休金仍然不到每人每月200元，无法满足农村居民的需求。而机关与事业单位职工、城镇职工、城镇居民、农村居民等不同群体间养老金的巨大差异，造成了巨大的不平等现象。占总人口62%的农村居民到手的养老金总额，与占总人口2%的公务员相同。

在最后一部分，作者将中国的养老保险与其它发展中国家进行了对比。这些国家人均GDP与中国相当，也有大量的农村人口，而它们的案例一个无需缴费，可以覆盖所有居民，且福利标准在贫困线以上的社保体制是可能的。比如巴西，人均GDP虽让比中国略高，但是已经建立了基本覆盖全体公民的社保系统，且养老金福利是中国的30倍。当然，各国情况有很大差别，不可能直接借鉴其他国家的经验。在“绝对贫困”已经消除，养老保险基本实现全覆盖的今天，应该如何减少社会不平等？尤其是如何解决多个养老金体制并存，而农村居民的养老金远低于贫困线的情况？

关键词：社保、新农保、农村、养老、覆盖率

译者：石榴

校对：Zen

正文

原文：Does a universal non-contributory social pension make sense for rural China?

作者：Ce Shen, Jessica Johnson, Zhenhe Chi, John B. Williamson

发表时间：2020年

引言：中国养老金体系概览

20世纪50年代初，中国为国有企业员工以及公务员和军人建立了现收现付制的养老金体系。随着中国从计划经济向市场导向型经济转型，养老金体系面临诸多挑战。为了提升经济效率与竞争力，过去工人与单位之间的终身依附关系已无法维持，亟需建立一个不再高度依赖国有企业的新型养老金制度。

Zhu和Walker（2018）将中国当前的养老金体系结构形容为“金字塔型”。在金字塔顶端的是退休公务员，包括政府官员及其工作人员，以及中高层军队退休人员。第二层是事业单位职工，涵盖教师、科研机构工作人员、医院员工等广泛的公共组织从业人员。公务员与事业单位职工的养老金制度大致相似，本文统称为机关事业单位养老保险，但事业单位人员的待遇水平通常较低。相比其他层级的养老金领取者，这两个群体的退休待遇相对优厚。直到近年来，这两个群体无需缴纳养老金，但仍享受远高于其他群体的待遇。由于社会对其“非缴费即享受”的结构广泛批评，自2015年起，公务员和事业单位职工也开始要求缴纳养老金。

在市场经济逐步形成时期，中国于1997年设立了首个新型养老金制度——城镇职工基本养老保险（职保），适用于城镇劳动者。该体系为多支柱结构：第一支柱为现收现付制，由用人单位按工资缴纳税款供资；第二支柱为个人账户，由劳动者强制缴费供资。到2017年，约有4.03亿人参与了职保（其中约2000万人还享受了企业年金补充养老金），其中包括6200万农村进城务工人员，他们大多仍保留农村户籍（人力资源与社会保障部，2017）。职保覆盖的人员处于上述养老金金字塔的中层。虽然目前公务员、事业单位职工和城镇职工都要求职工缴纳养老金，看似结构相似，但公务员与事业单位人员仍享受职业养老金补贴，而大多数城镇职工则无法享有这一待遇。

在2009年以前，大多数农村居民、城市非正规就业群体及农村进城务工人员普遍未纳入社会保障体系。2009年，政府设立了自愿参与的新型农村养老保险制度（新农保）；2011年，又设立了城镇居民社会养老保险，面向没有资格参加职工保险的城市户籍居民。2014年，政府将新农保和城镇居民养老保险合并为城乡居民基本养老保险制度（居保）。到2017年底，居保覆盖了5.12亿人，其中1.56亿人已开始领取养老金（人力资源与社会保障部，2017）。尽管名义上已合并为居保，实际上这两个制度在多数地区仍是分开运行的。Zhu 和 Walker（2018）所描述的养老金体系金字塔底部，即由这些制度组成。本文中，“居保”用于指代整体合并后的制度，而“新农保”专门用于指代其农村部分。

新农保

2009年，中国引入了新农保，并在数年内逐步扩大其覆盖范围，几乎覆盖全国。该制度面向拥有农村户口的居民。这是中国历史上农民首次拥有政府补贴的养老金。新农保包含两个组成部分：由政府出资的“基础养老金”和基于参保个人缴费的个人账户。2009年，许多省份将基础养老金部分设定为每人每月55元人民币。对于中部和西部欠发达省份，中央政府通常资助全部基础养老金部分。尽管参保是自愿的，但在新农保启动时未满45岁的成年人必须缴费至少15年，方可获得基础养老金。他们的年度个人缴费被累积到其个人账户中。因此，最终他们的养老金由基础养老金和多年缴费累积额构成。

然而，已年满60岁的人无需缴费便可以领取基础养老金，条件是所有年满16岁的家庭成员都参加了新农保并缴费——这使该制度成为一种“准社会养老金”。通常，大多数国家的社会养老金并不要求劳动者或其子女缴费即可获得养老金资格。然而，中国对这一条款的执行并不严格。例如，符合年龄条件但没有子女的成年人依然有资格领取准社会养老金。值得注意的是，该计划是自愿参与的，但不缴费的人在达到退休年龄后将无法获得由政府资助的准社会养老金。在2009年的指示中，缴费者可选择五个不同的缴费档次：每年100元、200元、300元、400元或500元。目前，在一些地区，最高缴费档已超过每年2000元。地方政府每年需为每一个活跃账户缴纳至少30元。这一做法被称为“配套个人账户缴费”，被认为是鼓励参与该“自愿”养老金制度的激励机制。完整的养老金支付资金由三部分组成：个人缴费、地方政府补贴和中央政府补贴。在基础养老金部分的待遇水平方面，各省存在差异，因为相对发达地区的地方政府被期望承担更多的地方补贴责任。

新农保的优势

新农保是中国首个含有由政府补贴的“准社会养老金”的农村养老保险制度。许多老年农民，尤其是来自贫困地区的农民，对这一新型养老制度表示非常支持，部分因为该制度是自愿的，部分因为他们以前从未直接从中央政府获得过养老金福利。新农保当前在提高中国农村老年人收入方面发挥着重要作用，特别是在贫困地区。2017年，约有1.56亿农村居民领取新农保福利，平均每人每月125元（人力资源和社会保障部，2018年）。多项实证研究表明，该农村养老金制度对领取者的消费水平产生了积极影响。Zheng 和 Zhong（2016 年）利用国家农村定点调查数据指出，参与新农保与更高的消费水平相关联，其消费衡量指标包括对种子、农药和化肥等农业生产资料的支出。Zhao 和 Li（2018 年）的一项研究也得出了类似的结论，特别是在低收入群体或生活在欠发达地区的人群中效果更为显著。

利用中国老年健康长寿影响因素调查，研究人员发现新农保的养老金收入对老年人的多项身体健康和认知功能指标产生了积极影响。养老金收入还帮助提高了老年人完成日常生活（如做饭、购物、洗衣等）的能力（Cheng 等，2018 年）。

如前所述，2014 年居保正式合并，这一改革对中国的养老金制度来说是积极的。它将有助于逐步实现城乡养老金待遇的均等化。从理论上讲，根据中国政府公布的规定，养老金权益可以在不同的养老金制度之间转移（人力资源和社会保障部，2014 年）。然而，实际的细节仍有待最终确定。

新农保的问题

我们利用2013年与2015年中国健康与养老追踪调查，以及来自多个城市和省份的34位退休城乡劳动者（包括农民、公务员、工程师、教师等）的面对面与电话访谈所获得的材料，识别新农保存在的弱点与局限性。健康与养老追踪调查是当前用于分析中国养老金相关行为最全面的数据来源。受访者的养老金类型、福利水平、缴费情况、领取历史以及未领取养老金的原因每两年记录一次。健康与养老追踪调查是一个具有全国代表性的数据集，覆盖了28个省份中150个县/区、450个农村村庄和城市居民社区中的约10,000个家庭和17,500名个人。

全国基础养老金月发放标准从2009年的55元人民币上升至2018年在28个省份统一为88元人民币（人力资源与社会保障部，2018）。尽管这些年间基础养老金有所增长，但其水平仍然远低于中国中央政府设定的每月192元的农村绝对贫困线。

关于个人账户部分，表1汇总了在缴费15年后，根据不同的个人年度缴费水平（从每年100元导2000元）以及假设的实际收益率范围（从1%到5%）所预测的个人账户养老金水平。居民保险个人账户的年度实际收益率通常约为3%。需要注意的是，无论缴费水平和实际收益率如何，个人账户所提供的养老金普遍非常低。例如，如表1所示，若参保人每年缴费100元，地方政府每年配套缴费30元，在年均3%的实际收益率下，15年后其月养老金仅为21.04元。若将其与2018年每月88元的基础养老金合并计算，每月养老金为109.04元。如果将年缴费提高至500元（实际上极为罕见），在同样假设3%收益率的情况下，个人账户部分的月养老金为90.64元，总养老金可达179元。这仍然低于中国设定的192元农村绝对贫困线。由于大多数参保人选择最低缴费档（100元），因此多数参保人最终能获得的总月养老金为109.04元。简言之，如果没有重大改革，新农保参保人的养老金总额将可能继续维持在非常低的水平。

新农保养老金水平偏低，严重削弱了政府所宣称的为参保人提供“基本保障”的目标。2017年，仅有北京、天津和上海三地的基础养老金高于绝对贫困线。然而，在全部28个省份中，基础养老金均远低于农村贫困线。因此，目前较低的养老金总额限制了新农保在缓解中国农村贫困方面所能发挥的作用。

中国的养老金制度结构复杂，多个制度并存，这也对社会分层与收入不平等产生了重要影响。在中国的多轨养老金体系背景下，新农保的养老金总额过低，限制了其在缩小收入差距方面的功能。根据2015年健康与养老追踪调查，表2展示了不同养老金类型之间的养老金收入存在巨大差异。在第一行中，我们呈现了七个群体的月均养老金。农村居民的月均养老金远低于其他群体，尤其是公务员的4320元和事业单位职工的3315元。相较于城市中从事高收入职业的人员，农村居民所获得的平均养老金水平极不平等。

表2的第二行展示了这七个养老金制度所覆盖的总人口比例；第三行展示了各养老金群体所占的养老金发放总额的百分比。公务员群体仅占所有养老金领取者的2%，但他们领取了全部养老金总额的8%。相比之下，农村居民群体占全部养老金领取者的62%，但他们仅领取了全部养老金总额的8%。也就是说，62%的养老金领取者获得的养老金总额与占比仅为2%的公务员群体相同。这些数据表明，中国养老金体系当前结构中存在着极大的不平等。

在表2的第四和第五行中，我们展示了使用两个指标（基尼系数与泰尔指数）测量不同群体内以及全体人口之间的养老金收入不平等。公务员、事业单位职工、城镇企业职工以及失地农民群体的组内基尼系数相对较低，而城镇居民和农村居民群体的组内基尼系数则相对较高。这一现象在预期之中，因为这两个群体本身就混合了城市与农村人口。泰尔指数也呈现出相似的模式。特别值得注意的是，全部人口下两个指数都非常高（分别为0.69与0.91）。这一现象可由第一行所示的平均养老金水平所解释。基于相同的健康与养老追踪调查数据，我们另行计算发现，养老金总收入不平等的84%源自于群体之间的差异，16%则源于群体内部差异，这一发现与表2中基尼系数与泰尔指数所展示的模式一致。

自2005年以来，养老金平均水平有所增长，但由于各个群体的基数水平差异巨大，导致各群体之间的差距也日益拉大。除了城乡之间存在显著差异外，城市居民之间也存在严重的不平等。所谓的城市“养老金双轨制”遭到广泛批评：一轨是公务员和事业单位职工享有高额养老金；另一轨是城市企业职工，其养老金水平显著偏低（见表2中的平均养老金）。与12位城市退休职工（包括工程师、技术员和其他蓝领工人）的面对面和电话访谈表明，他们的养老金普遍低于从事机关工作或在学校（事业单位）任职的同龄人和配偶，尽管工龄和学历水平相当。过去几年间，城市退休人员的养老金整体年增长率约为5%。但这5%增幅所带来的实际收入差异，取决于职业类别与单位性质。我们的访谈数据表明，对于月养老金在4000至7000元之间的公务员和事业单位退休人员，5%的增长意味着每月可增加200至350元。而对于养老金在2000至4000元之间的企业退休人员（包括工程师与技术员），相同的5%增幅仅意味着每月增加100至200元。类似地，2018年基础养老金提高60%，但对新农保参保户而言，绝对增幅也仅为每人每月33元（从2009年的55元增加到2018年的88元）。因此，近年来的养老金改革强化了各群体内部的分层现象，更加加剧了属于不同养老金制度群体之间的收入不平等，如表2所示。

可能有人会认为，从参保农村工人缴费金额与所获养老金水平的比例来看，新农保是相对“慷慨”的。然而，养老金绝对水平极低这一点不能被忽视。许多年长劳动者若没有依靠自给自足的农业收入及子女资助，将难以维持生活。

不同养老金制度之间的养老金替代率差异也是另一种不平等来源。所谓“替代率”，是指职工退休后领取的养老金占其退休前最后收入的百分比，是衡量养老金制度有效性的一项常用指标。健康与养老追踪调查数据本身无法直接用于计算表2所列各群体的替代率，但我们的非正式访谈数据表明，公务员有最高替代率；高级公务员与军官退休后通常领取的养老金几乎等同于其退休前的收入（替代率一般在90%至100%之间）。退休事业单位职工的养老金替代率也相对较高，通常与退休前工资差距不大。相比之下，退休的城市企业职工替代率显著偏低。由于缴费基数低、缴费年限短、退休年龄较早及个人账户利率偏低等因素，他们在2013年的替代率估算为42%（Li 和 Wang，2013；Zhu 和 Walker，2018）。城市国有企业退休员工通常还享有额外职业年金，因此其替代率有时可达到60%（Zhu 和 Walker，2018）。相比之下，根据一项使用2010年数据的研究（Tao，2017，第165页），新农保领取者的养老金替代率仅为11%。除了农村收入水平本就低于城市之外，由于养老金制度导致的替代率差异进一步加剧了城乡之间的退休收入不平等。这种制度性差异延续并加固了中国居民在生活水平与退休收入方面的巨大差距。

全国覆盖率差异

在过去十年中，中国在养老金覆盖率方面取得了前所未有的进展。2017年，全国共有约9.15亿人（包括参保者与领取者，即总人口的66%）在城乡各类养老金制度中获得保障（人力资源和社会保障部，2017；国家统计局，2018）。然而，新农保的覆盖率在地理区域和省份之间差异显著。根据健康与养老追踪调查2013年的数据，一些省份的参保率高达80%，如青海、河南和黑龙江。然而，在北京、天津和上海，参保率分别仅为26%、25%和41%。广东、浙江、江苏和广西等省份的参保率也较低。根据2013年调查数据，我们估算中国农村地区45岁及以上居民的整体参保率约为75%。在一些发达地区，如大城市郊区，参保率相对较低，因为许多农村居民在城市找到与更好的养老金制度（如职保）挂钩的工作。此外，许多农村居民因土地被征用而获得较为可观的经济补偿，这些土地多被用于修建道路、工厂等城市化用途。

新农保覆盖率差异与多个因素有关。根据健康与养老追踪调查2013年数据，未参保人群中有30%是因为已被参加其它养老保险，尤其在东部沿海地区，当地为农村居民设有替代性制度，例如由于过去几十年快速城市化而设立的失地农民养老制度。新农保在某些县、村或乡镇尚未开通，也是导致15%农村居民未参保的一个重要原因。另有约15%的农村居民表示自己因收入不足无法参保，这说明仍有相当数量的贫困农村人口负担不起每年100元的最低缴费额。

我们还发现，农村居民的参保率与年龄之间存在关联。根据2014年中国劳动力动态调查（Wang、Zhou 和 Liu，2017），15至22岁群体的参保率低于20%，而随着年龄增长，参保率逐渐上升。对于60岁及以上人群，参保率超过50%。这一模式背后可能有多个原因。其一是对养老金制度缺乏信任。若干接受采访的农民对新农保的可持续性和实际收益持怀疑态度。一位农民说：“如果我有钱，我想自己留着。谁知道这些钱最后去哪儿……我要是交了很多年，到60岁的时候，能不能领到好养老金还说不定。”相对而言，年长者更有意愿参保，因为他们很快就能领取养老金。另一个原因可能是大规模从农村到城市的迁移与快速的城市化进程。许多年轻人希望有机会到城市就业，获取更高收入，并参加职保等福利更高的养老金制度。简而言之，农村居民对未来30年或更长时间内自身或所在村庄的发展存在许多不确定性。

正如 Brown（2008）所描述，设计良好的社会保障制度应具备若干特征。其一是缓解老年贫困，并向贫困参与者实现财富的显著再分配；第二个目标是确保退休后至少具备基本的生活保障水平；第三个目标是实现社会团结。新农保的养老金水平远低于政府定义的农村贫困线。此外，新农保的养老金替代率极低，远低于大多数城市退休人员所享有的水平。更多的国家财政支出与养老金资源流向了高收入群体，如公务员与事业单位职工。最后，现行养老金制度并未促进中国各社会群体之间的团结，反而加剧了与收入不平等相关的既有社会分裂。

其它发展中国家的案例

基于来自多个发展中国家的经验证，我们主张引入普惠性社会养老金。目前，全球已有106个国家提供非缴费社会养老金，其中一些国家还以多种形式并存。许多提供该类养老金的国家是以农村人口为主的发展中国家（见表3）。在社会养老金制度设计方面，已有25个国家提供普惠性养老金，29个国家提供与养老金挂钩的有条件养老金，56个国家则采用了基于收入状况的资格审核制度，还有一些国家同时实行多种养老金制度。

大量研究指出，在非缴费社会养老金制度得以实施的众多发展中国家中，养老金覆盖率显著提高，贫困率显著下降，老年人整体福祉也有明显改善。例如，玻利维亚的缴费型养老金覆盖的老年人口仅为14%，而非缴费型社会养老金的覆盖率高达91%，并使贫困率下降了14%。南非的非缴费社会养老金使得拥有老年人的家庭贫困率下降了54%。纳米比亚的普遍性非缴费社会养老金使严重贫困下降了22%。在格鲁吉亚，老年人口的贫困率从2006年的22%下降到2013年的15%，这在很大程度上归功于其非缴费社会养老金制度。乌干达的非缴费社会养老金在受益人首次领取后的两年内，使得贫困和饥饿的比例分别下降了16%和23%。

非缴费社会养老金有助于促进社会和家庭的凝聚力。这类养老金在老年阶段促进了男女平等，因为女性在整个生命过程中通常收入较低，但在非缴费养老金制度下，无论其是否有就业经历，均可享有养老金资格。非缴费社会养老金还使老年人能够为经济困难的家庭做出经济贡献，从而提升他们在家庭中的地位。赞比亚在卡特特区试点实施的普遍性非缴费社会养老金，据称显著提高了老年人的自主性和尊严，因为他们现在可以为家庭和社区作出贡献。既有研究显示，受益者通常将养老金用于支持子孙接受教育、医疗服务以及就业培训。根据对巴西调查数据的分析，领取非缴费社会养老金的家庭中，儿童劳动的发生率更低。

非缴费社会养老金还被认为促进了经济发展。例如，一些家庭将养老金福利用于投资商业或农业资本。在赞比亚，非缴费养老金受益人将18%的养老金用于农业投资，20%用于小型商业和储蓄。在南非，非缴费社会养老金使得家庭成员能够外出寻找工作机会。在肯尼亚和乌干达，非缴费养老金为受益者提供了可支配现金，使其能够提前投资于农业和小型商业项目。对哥伦比亚国家生活质量调查数据的分析表明，该国的非缴费养老金提高了年轻受益人在农业等需要初始投入的行业中的劳动参与率。哥伦比亚的非缴费社会养老金为劳动相关的初始投资提供了所需的流动资金。然而也应指出，在某些国家，引入非缴费养老金的效果并不一致，与未能充分控制受益人年龄有关。

普惠性、与养老金挂钩的条件、以及基于收入状况审核的非缴费社会养老金，通常都能带来类似的积极效果。通常提供类似的福利。普惠性养老金被广泛认为比基于收入审核的养老金在行政管理上更为简便。这一点在中国尤其重要，因为在一些农村地区，当地的行政能力较为薄弱。收入和资产审核通常需要可靠的文书材料，而农村地区的非正规就业方式往往缺乏这类文件。国际助老会关于中国新农保覆盖范围的一份简报指出，中国农村地区行政体系不健全的问题普遍存在，包括缴费征收、通信技术和基金管理等方面。如前所述，约15%的健康与养老追踪调查（CHARLS）受访者没有参加新农保，原因是他们所在县尚未开通此制度。这些证据进一步表明，在中国农村某些地区存在管理方面的问题。

普遍性养老金还可避免围绕“谁值得获得福利”的争论，而这在贫困定义复杂或模糊的国家中往往很难确定；同时也有助于减少污名化现象。坦桑尼亚公民普遍认为基于收入审核的制度不公平，容易遗漏真正需要帮助的人。基于肯尼亚综合住户预算调查数据的模拟研究表明，与普惠性养老金相比，针对特定群体的养老金在减贫方面的效果要差得多。

在发展中国家，尝试各种非缴费社会养老金制度并在多年内根据实践经验逐步推进养老金改革，是一种常见做法。例如，乌干达的非缴费社会养老金制度扩展计划预计将耗时约十年。同样地，中国的政策制定者也可以在部分农村地区逐步试点实施普惠性社会养老金，同时持续监测改革所带来的各种正面和负面影响。

一些墨西哥社区已开展了广泛研究，以评估普遍性非缴费社会养老金的优势、局限性及其成效。这些研究考察的因素包括对支出和财务安全的影响；对身体和心理健康、饮食和粮食安全、医疗服务使用、危险健康行为和预期寿命的多重影响；以及家庭成员之间的经济往来。此外，另一种策略是在一些墨西哥社区中将等待名单上的受益人作为对照组。

肯尼亚是一个人均GDP远低于中国的中低收入国家，约73%的人口居住在农村地区。在该国的非缴费、基于收入审核的养老金制度下，受益者的贫困率下降了13%；但这一制度的实施过程中也暴露出许多问题，如目标群体的识别困难、行政管理基础设施薄弱、养老金发放延迟及身份核实等问题。此类问题在发展中国家推行收入审核或定向非缴费社会养老金制度时较为常见。

坦桑尼亚是一个低收入国家，约67%的人口居住在农村地区，目前正通过试点项目迈向普遍覆盖。初步结果显示，在恩尚巴（Nshamba）和穆莱巴（Muleba）地区，领取“Kwa Wazee”非缴费养老金的老年人更健康、财务状况更稳定，也更具备进行就业相关投资的能力。该养老金在这些地区占老年人收入的80%。有报告称，这些养老金还提升了老年人在社区中的地位，因为受益人能够在本地商店消费养老金，并帮助满足家庭成员的需求。此外，在坦桑尼亚，有时养老金还被用于资助社区互助网络。

尽管社会养老金制度带来了上述积极影响，但也存在一些问题。例如，在肯尼亚的试点研究中就暴露出问题。首先，养老金数额过低，无法覆盖诸如药品和医疗服务等基本需求。在试点研究中，许多受益人还报告了与发放相关的问题，例如交通费用高昂、发放点距离遥远等，给领取带来困难。

类似于肯尼亚和坦桑尼亚所观察到的挑战和不满在各国中都很常见。因此，中国在未来改革新农保的过程中，理应认真考虑如何预防和应对这些普遍性问题。幸运的是，中国可以依托其现有的缴费型养老金制度基础，来管理普遍性或与养老金挂钩的非缴费养老金，而这类制度在行政操作上比缴费型养老金更加简便。

【省略“政治和经济的考虑”一段的翻译】

中国是否有能力显著增加公共养老金支出？

本研究向多位中国养老金专家提出了一个问题：中国是否有能力在其公共养老金体系上投入更多支出？他们的回应表明，当前政策制定者对引入普惠性非缴费养老金制度的倡议反应可能并不积极，原因在于政府认为其财政资源不足以支撑此类制度。我们在表3和图1中提供的数据，正是对此观点的一种回应。

在表3中，我们列出19个发展中国家的养老金相关描述性信息，这些国家符合以下三个条件：（1）已经建立某种形式的社会养老金制度，覆盖了大量低收入人群；（2）人口超过100万；（3）人均GDP水平与中国相对接近。在随后的分析中，我们将这些国家的养老金特征，尤其是社会养老金投入情况，与中国当前的新农保进行对比。

表3表明，一些人均GDP较低且农村人口占比大的国家，依然能够为老年人提供普惠性、与养老金挂钩或基于收入审核的非缴费养老金制度。尤其值得注意的是该表最后两列，展示了衡量社会养老金投入的两种指标。第一项指标是养老金支出占人均GDP的百分比。如表中所示，2015年中国在新农保上的支出仅占人均GDP的1.7%，明显低于表中大多数国家。而玻利维亚、埃及、肯尼亚、纳米比亚和南非等国家，其社会养老金支出均超过人均GDP的15%。

第二项指标是养老金支出占联合国贫困线（每人每日1.90美元）的比例。如表所示，新农保的人均养老金仅相当于联合国贫困线的34%，在所有国家中排名倒数第二。相比之下，玻利维亚、博茨瓦纳、毛里求斯和纳米比亚的普遍性养老金分别达到贫困线的167%、111%、507%和274%。阿塞拜疆、哈萨克斯坦和埃及的与养老金挂钩制度分别达到贫困线的276%、221%和246%。印度、肯尼亚、南非和泰国的基于收入审核的社会养老金分别为20%、81%、436%和85%。其中，印度的20%是唯一低于中国34%的国家。如图1所示，中国（CHN）因在两项指标上的投入均较低，被置于图表的左下角。

根据Lu、He 和 Piggott（2014）的一项研究，若中国实施与养老金挂钩的非缴费社会养老金制度，其财政成本将在GDP的0.7%到1%之间。该研究设定的前提条件包括：将当前贫困线定为每人每年2,300元，退休年龄为60岁（并在2050年前逐步提高至65岁），生育率维持在1.55，养老金水平维持在人均GDP的6.6%。该研究指出，这样的制度可在财政可承受且可持续的范围内，使中国大多数低收入老年人脱离贫困。

此外，一些接受本研究采访的养老金专家认为，在中国存在巨大的城乡收入差距和地区、职业间收入差异的背景下，实施普遍性养老金制度并不合适。然而，我们也注意到，在一些农村地区（如江苏省），其人均收入甚至高于邻近的城市社区。事实上，中国并不是唯一一个存在城乡收入差异和地区不平等的国家。国际经验表明，普遍性非缴费养老金制度不仅可以实施，而且已经在多个国家成功实施，显著减少了农村贫困，改善了最脆弱农村人口的福祉。

结论

尽管中国是世界第二大经济体，并被归类为中等收入国家，但仍然是一个发展中国家，面临着许多与其他发展中国家也同样存在的农村贫困相关的问题。2009年至2014年间，中国通过引入新农保，在农村人口的养老金覆盖方面取得了重大进展。这一新的养老金制度在诸多方面都具有创新性，并迅速提高了中国农村老年人领取养老金的比例。其中一项主要创新是引入了准社会养老金，大多数60岁以上的农村居民立即具备领取资格。另一项重要创新是通过将成年子女的参保作为父母领取养老金的前提条件，让从未缴过费的退休年龄父母获得领取资格。我们的研究目标之一，就是梳理新农保制度的这些贡献，并指出其中哪些经验值得其他发展中国家的养老金政策制定者认真借鉴。

我们的另一个研究目标是讨论新农保（及城乡居民养老保险）的一些局限性。在这一背景下，我们讨论了农村老年人相较于城市老年人在福利改善方面取得了多大进步。我们的发现是，中国农村的生活条件确实有所改善，贫困率有所下降，但与此同时，城乡之间的差距却在扩大。鉴于这一趋势，我们主张中国应加大努力缩小城乡居民间的收入差距。有许多政策可以帮助实现这一目标，我们无法一一探讨，但我们将当前的准社会养老金制度转变为更加慷慨的社会养老金制度，视为缩小差距的努力的一个重要组成部分。

当然，也有其他政策可以帮助缩小这一差距，例如对缴费数额提供更多的政府配套资金。然而，我们选择重点讨论我们认为最具前景的第一步：用一项更为慷慨的真正社会养老金制度，取代当前微薄的准社会养老金支柱。这引出了一个问题：中国目前是否在经济上有能力采取这一措施？我们认为中国完全有能力提供更加慷慨的新农保，并通过表3和图1中的数据对此加以支持。

近年来，中国的养老金改革不仅伴随着快速的经济发展，也伴随着不平等的迅速扩大以及大规模的农村向城市人口流动。中国现行的多种平行养老金制度涵盖了不同的社会群体，这些群体在社会阶层、户口身份、地区差异和职业差异上各不相同。我们的分析表明，中国多个养老金制度之间的差异，不仅加剧了养老金的不平等，也加剧了更广泛的经济不平等。中国不平等程度上升的很大一部分原因在于城乡收入差距的扩大，这包括养老金收入的差距。中国在养老金政策改革方面仍有巨大空间，至少可以放缓城乡经济地位差距扩大的速度，并改善数以百万计的农村老年人的生活质量。

一个关键挑战在于中国政府的政治意愿。建立一个健全的养老金体系，将需要在财政政策和再分配政策上做出调整，而这些调整很可能会遭到富裕阶层的反对——而这部分人正是拥有决定改革何时以及如何推行权力的人群。

我们主张，以相对慷慨的普惠性非缴费社会养老金制度，取代目前新农保的准社会养老金支柱。类似的论点也可以适用于整个城乡居民基本养老保险如果能建立一个覆盖城乡人口、支付水平至少达到中国农村贫困线（或联合国贫困线标准）的普惠性非缴费社会养老金制度，将极大改善中国数百万农村老年人的经济状况。这也将有助于缓解当前严重的养老金收入不平等，并推动政府实现其在不久将来使大部分农村人口脱贫的目标。图1中所展示的数据表明，我们的提议在当前是具有经济可行性的。如果中国能大幅提高其社会养老金支出，那么这一“中式模式”极有可能在全球其他发展中国家，尤其是那些拥有大量农村人口的国家中，对其养老金政策产生广泛的影响。

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