【实证翻译】能力与政策重点：劳务中介何以充当广西越南客工项目的监管者
导读
近年来，政府在有计划地从周边国家引入短期移民劳工，以满足经济发展的目标。这给地方与中央政府提出了一个艰难的问题：如何将这些外国劳工限制在边境地区和特定产业，防止他们在中国境内自由流动？本文研究了中越边境广西凭祥一个引入越南劳工的项目，并发现，私人劳务中介在很大程度上承担了管理和监控移民劳工的人物。这主要有两点原因：一方面，地方政府的资源和执法能力有限，无法让雇主控制工人，于是产生的监管空白由私人劳务劳务中介填补；另一方面，地方政府最看重经济发展，这有时会与中央政府对边境秩序的要求产生分歧，这导致地方政府会有选择性地执行规则，而这为伺机而动的劳务中介提供了行动与获利空间。
劳务中介对工人的控制采取安抚和密切监控两种做法。有些劳务中介会协助工人调岗、组织畅饮会来满足工人需求，但较大型的劳务机构则会雇佣专门的监管人员，24小时待命，随时监督工人的情绪、工作职位、饮食等生活各方面。甚至，这些劳务中介也会安插线人在工人之间，严密看守试图逃跑的工人。这篇文章中呈现出的工人控制、权力代理以及客工项目在内政中面临的矛盾都值得参考，或许可能与本地工人劳务中介进行对比参照。
*本文标题在翻译时略有改动
关键词：移民劳工、客工项目、移民管理、劳务中介、中国
译者：石榴
校对：烤冷面
正文
作者：Chuling (Adam) Huang
发表：2023年
前言
近年来，大量文献研究了私营劳务中介构在客工项目（也称临时劳工移民计划）中促成和影响国际移民的作用。除了在移民个人、雇主和国家之间进行中介与协调，劳务中介在客工管理中也越来越多地发挥监管作用。研究揭示了接收国将监管责任外包给劳务中介等非国家行动者的做法，这种做法加强了对移民工人的控制，帮助国家逃避责任。虽然这一现象已有充分依据，但文献中仍较少探讨的是，各国为何选择将监管客工的责任委托给劳务中介。
本文中，我将通过研究广西省凭祥市（位于中越边境）最近实施的一项客工项目，来解释为什么管理和监督临时移民劳工的任务会被外包给私人劳务中介。2017-2019的两年半内，直至因新冠肺炎大流行而暂停，该计划共向越南农民工发放了 37.8 万多张工作许可证，允许他们在边境附近的指定地区临时工作。客工项目在很大程度上依赖于一批劳务派遣机构，这些机构作为正规的劳务中介，不仅在雇主和工人之间进行调解，还充当客工的监管者。这些劳务派遣机构管理客工的日常活动，控制他们的移动，并防止他们在工作许可到期后逾期滞留。尽管中国政府的监管能力很强，组织上也倾向于不太依赖非国家行动者，但劳务机构的广泛参与已成为监管客工不可或缺的一部分。本案例研究提供了一个独特的机会，在客工项目的早期阶段对其进行分析，从而可以在政策完全制度化之前更仔细地研究不同参与者之间的互动是如何塑造并影响政策的。
根据 2021 年 1 月至 2 月在凭祥市进行的访谈，我认为，地方政府碎片化的行动能力，以及他们与中央政府不同的政策重点，促成了劳务中介对客工的监管角色。在讨论了劳务派遣机构如何逐渐被纳入移民人口管理及其对客工的监管方式之后，我通过分析直接负责客工项目的地方政府部门的官僚能力和政策优先级，解读了国家能力的构成。具体而言，研究结果表明，资源和跨部门合作的缺乏，限制了地方政府的执法能力。这就产生了一个监管空白，需要由地方政府能够更有效指挥的劳务机构来填补。之后，我将讨论地方政府如何有选择性地执行法规，以此在其自身的发展目标与中央政府对边境安全的优先考虑之间作出平衡，这使得劳务机构能够战略性地违反法规，有了获利机会。同时，劳务机构伺机而动的行为也有助于稳定客工制度，缓解了劳工移民带来的发展收益与边境安全关切之间的矛盾。
本研究将移民中介文献与移民治理研究联系起来，通过分析地方政府的行政能力和政策优先级，解读国家权力的构成，从而进一步理解劳务中介在客工制度治理中的作用。此外，研究结果还揭示了劳务中介如何在官方政策与当地现实之间发挥中介作用，从而缓解移民接收国普遍存在的发展与安全之间的紧张关系。最后，本研究有助于解答中国政府如何管理国际劳工移民这一仍被忽视的问题，说明中央与地方之间的动态关系如何影响移民政策的实施结果。
文献综述
在最近几十年里，移民研究越来越关注国际劳工移民中介的角色。利用“迁移基础设施”（migration infrastructure，该概念被定义为“系统性相互关联的技术、机构和促进与调节移民流动的行动者”）这一分析性概念，大量研究尝试通过研究全球劳工流动中各种参与者的立场、机构和影响来打开移民中介这一“黑盒子”。作为迁移基础设施(migration infrastructure)的重要组成部分，移民中介在移民个人、雇主和国家之间发挥着调节作用。他们承担多重角色，帮助移民穿越复杂的边境，融入新环境，但也通过过度的债务和侵犯权利施加了对流动的限制，造成了不稳定。然而，大部分研究集中在移民中介与移民个体之间的互动上，而国家则处于分析背景中，制定政策和法规。
在移民治理领域，国家与中介之间的动态关系较少有人探讨。一派文献描绘了一种对抗性的动态，说明中介如何协助移民绕过边界和规避移民法规，从而挑战国家的政策议程。国家取缔经纪人的努力往往收效甚微，因为加强边境控制通常会加大对中介的需求。其它研究侧重于中介如何规避国家法规并与之协商，以促成跨国流动。例如，尼泊尔劳工机构通过制定两份独立的劳动合同来应对严格的移民法规，一份满足官方要求，另一份则根据移民工作者的雇主的需求定制。此外，中介还有助于国家组织和管理移民系统。他们通过处理文件工作和分担行政负担来增加官僚能力，通过招募选拔各种技能和行为培训来培养符合接收社会需求的“理想”移民，有时在出现问题时替政府承担责任。
除了响应国家法规外，中介还积极参与对移民的治理和监管。国家通过外包拘留中心、外包边境控制，并要求雇主在工作场所进行身份检查，将移民行业的各种私人行为者纳入监管。在相同方向上，一小部分日益增加的文献研究了各国如何利用劳务经纪人来治理和控制客工，尤其是如何强制其及时返回。Tseng和Wang在研究台湾客工计划时将这种独特的移民治理方法称为“远程治理”。台湾政府通过将监管责任置于劳务经纪人身上，追究其对逾期逗留后“逃逸”的工作者的责任。这样委派责任使国家能够保持对客工的控制，同时保持其自由和民主的假象。这种委派还可能导致公共和私人治理的混合，产生一种对客工的控制形式，它比任何一方能够单独实现的更强大。最终，中介不仅是外包代理，还应被视为“复杂的治理结构”的重要组成部分。
现有研究分析了国家机构如何将治理责任委派给中介，并突出了这种政策安排对移民工人的不利影响。然而，这种政策安排背后的原因仍然未被充分探讨。过去的研究表明，将客工治理外包给非国家机构，如劳务经纪人，可以帮助国家降低成本、弥补监管能力不足并减少法律责任。尽管这些原因很重要，但它们并不能完全阐明劳务经纪人的监管角色。值得注意的是，拥有强大监管能力的国家，如海湾国家和东亚国家，广泛采用委托劳务中介管理客工的策略。此外，在世界各地的客工计划中，劳务经纪人参与监管的性质和程度也大不相同。因此，现有研究无法充分解释国家委托监管责任的原因。在这方面，Palmgren对泰国客工计划的分析值得我们关注，ta通过国家监管基础设施的缺陷和强制性的政策执行，解释了劳务经纪人的参与。基于这些发现，本研究探讨了导致监管缺陷的机制以及地方政府利益的作用。相应的，在移民治理文献中经常提到的一个挑战是，廉价外国劳动力提供的经济发展利益与公众对移民的安全顾虑之间存在紧张关系。尽管客工计划旨在接收工人，同时拒绝移民定居，但它们仍然难以解决发展与安全之间的冲突。为了应对这一挑战，国家采取了各种措施，如将客工来源限制在低安全风险的族群或国家，并将其限制在特定领域，以减少与本地人的互动。尽管国家的政策做法受到了广泛关注，但私人劳务经纪人在国家努力平衡发展和安全中所扮演的角色却探讨较少。
此外，关于客工治理的文献没有审视国家监管能力的构成以及国家内直接管理国际移民的各种行为者的角色。研究往往假设国家是一个具有设计政策和执行移民控制强大能力的统一实体。 然而，管理国际移民的能力在不同国家之间存在显著差异。更重要的是，国家由具有不同能力和利益的不同行为者组成，它们相互作用以塑造移民监管的策略和结果。这种细分在移民政策制定和执行的文献中得到了深入探讨。例如，对移民政策体制的制度研究方法强调了国家不同机关内部的相互关系和利益分歧。Karim（2019）认为印尼国家内部中央和地方政府对争权斗争削弱了其管理向海外移民的能力。然而，关于客工治理和国家与中介关系的研究相对较少关注解读国家监管能力。
因此，关于国家与中介合作的源头和国际移民管理中国家内部各种行为者的角色，现有文献缺乏深入分析。为填补这一空白，我研究了中国这个一个新兴的移民目的地最近实施的客工项目，以推动我们对国家为何选择将监管责任外包给劳务中介的理解。尽管中国国家以强大的监管能力和垄断执政的倾向而闻名，但劳务中介在客工管理中发挥了重要作用。这些中介不仅仅是就业中介，也是国家管理能力不可或缺的部分，他们直接监视和管理客工。关于国家为何将移民监管外包给私人行为者的主流解释侧重于整体国家能力和成本效益计算。相比之下，我展示劳务经纪人的监管角色根植于以下组合：地方政府能力的碎片化，加上国家不同层级机构之间政策目标的差异。这些地方政治和社会条件深刻地塑造了政府将客工管理外包给劳务中介的决策。与此同时，机会主义的劳务经纪人通过日常运营对监管结果施加影响。
数据与方法
本研究以中国为案例，调查了导致劳务中介在客工管理中发挥监管作用的因素。中国这一案例仍处于早期阶段，为我们提供了一个独特的机会，以研究客工项目的发展以及在正式制度化之前的政策设计和实施过程，从而深入分析中介与国家行为者之间的互动如何影响移民治理。虽然中国的其它地区也实施了类似的临时移民工人计划，但凭祥的案例因其政策实施结果显著和参与客工的数量之大而脱颖而出。凭祥也受到了媒体的关注，特别是新华社和《环球时报》等官方媒体，这突显了其政治重要性。图1显示研究地点的位置。
从2021年1月到2月，我在凭祥市（县级）及相邻的宁明县和扶绥县进行了34次深度访谈，对象包括13位劳务机构代表、7位雇主、2位中国工人、4位甘蔗农民以及8位地方政府官员。访谈时间从50分钟到2小时不等。我与当地官员建立联系，首先通过一位本地学者将我介绍给一位崇左市政府官员，而后这位官员帮我与凭祥和宁明的官员取得了联系。与地方官员的访谈侧重于他们对客工项目演变的叙述和解释，这有助于我了解他们在监管策略上的优先级和基本理念。在向劳务经纪人了解了他们的策略性违规行为后，我重新访谈了之前采访过的4位地方官员，询问他们对劳务机构执行监管的详细情况。
我努力创造了一个多样化的劳务机构样本，这些机构的派遣劳动力规模各不相同，我联系了一些地方官员建议的机构，并独立接触了一些其它机构。我询问了他们的日常运营、在客工管理方面的经验以及与地方官员互动的情况。在受访的雇主中，大多数是制造业和木材加工工厂的经理。这些访谈主要围绕雇主在客工监管中的角色、他们与劳务机构的互动以及与监管机构的经历展开。通过村长的介绍和在实地随机接触，我认识了甘蔗农民。与农民的交谈有助于阐明客工治理的微妙局面，客工治理中有有身份的移民工人，也有没有身份的移民工人。
除了在广西进行的访谈外，我还招募并采访了5名在边境关闭前曾在凭祥担任客工的越南人。他们曾在餐馆或家具车间工作。我通过Facebook群组进行招募，于2021年7月在翻译的协助下通过视频聊天远程对他们进行了访谈。这些访谈持续时间在30到45分钟之间，主要用于验证从雇主和劳务机构访谈中获得的信息。最后，我通过政策文件和网络资料（如新闻报道、在线论坛和中国裁判文书网）以及从地方政府办公室获取的数据，补充了访谈数据。
客工项目的实施与监管机构
与许多其它边境地区一样，凭祥靠近中越边境的地区有着悠久的文化和经济交流历史。自上世纪90年代中国经济崛起以来，许多越南边境居民在凭祥及附近地区工作。过去十年中，随着中国的劳动力开始大规模短缺，这种未经授权的劳工流动迅速扩大。由于与日益猖獗的贩毒等犯罪活动有关，未经授权的移民激增引发了相当大的公共安全关切。因此，广西政府对于非正规移民的放任态度受到批评。这些未经授权的移民流动也在中国其它地区产生了溢出效应，在广东和福建等沿海省份，越南无证工人越来越多。因此，在劳动力短缺和公共安全问题的背景下，客工计划开始实施。
在该计划于2017年正式启动之前，已经有了一系列政策进展。2015年12月，中国国务院发布了《国务院关于支持重点边疆地区发展开放若干政策措施的意见》，其中包括一条允许外国人就业的简短声明。2016年6月，另一座边境城市东兴进行了一项小规模试点计划。2017年1月，广西省政府批准在东兴和凭祥两地实施该计划。客工计划于2017年8月在凭祥正式启动，该计划在2018年夏季逐渐受到关注，但在2020年1月因突如其来的新冠疫情大流行而暂停。运营的两年半间，该计划向越南工人发放了378,000张工作许可证。在高峰期，每天有超过3,000名客工进入凭祥。考虑到运营窗口短暂，以及凭祥的人口不到130,000人，这些数字的意义重大。
越南边境居民携带允许停留24小时的边境居民通行证进入凭祥。要成为客工，他们需要申请其它三份文件：健康证书、外国工人登记卡和外国人居留证。外国人居留证需要每月更新，这要求客工返回越南并重新入境。考虑到这些申请都是中文填写的，还需要补充材料如数字彩色照片，申请过程主要由劳务派遣机构代劳。值得注意的是，仅申请费每月就约140人民币，考虑到客工平均月收入约为3000人民币，这是一笔相当高的费用。
凭祥的客工计划有两个显著的特点。首先，在地理上设限，客工只能在一个指定的经济特区（包括凭祥和五个周边县）内工作。这种在地理边界内进行政策实验的做法在中国并不罕见。然而，在全球范围内的客工计划中，通常限制与职业或雇主有关，而不是地理区域。实际上，将客工限制在指定区域内成为一个关键的治理重点，因为沿海地区工资较高，吸引移民前往。其次，客工治理下放给了凭祥地方政府，凭祥政府主导该计划的设计和执行。尽管国家政府保留了关键决策的权力，如用工资格证更新的频率，但如何管理客工计划方面，本地政府有相当大的自主权。作为一项政策实验，客工计划需要受到中央当局的评估，这使得地方政府的治理策略受到了政治约束。正如我将在研究发现部分进一步讨论的那样，这种中央与地方的动态变化对劳务经纪人的监管角色产生了重要影响。
解析地方政府内部与客工治理有关的不同行为者也有帮助。官方成立了一个“跨境劳务合作领导小组”来监督政策实施。该领导小组由政府各部门组成，包括人力资源和社会保障局（以下简称人社局）、公安局、出入境边防检查机关、外事办公室以及市政府。然而，在实际操作中，人社局和公安局为主要的治理实体，而其它部门主要发挥辅助作用。在崇左市发布的政策文件中，冗长的政府部门名单缩写为“公安局、人社局和其它部门”。此外，领导小组的办公室设在人社局大楼内，人社局副局长兼任该办公室主任。
治理能力碎片化以及将劳务派遣机构纳入客工治理
随着地方政府探索不同的监管策略，客工计划的实施经历了相当大的变化。本节追踪劳务机构如何演变成客工治理中的重要参与者，并考察它们的监管职能。接着，我认为地方政府协调执法的能力不足导致了劳务机构承担监管角色。
从劳务中介到客工监管者
劳务派遣机构最初是劳务中介和证件中介，但随后承担起管理客工的任务。2017年3月，崇左市政府发布了该市客工计划的第一份政策指南（《崇左市中越跨境劳务合作试点工作方案》），其中提到“坚持谁用工、谁负责的原则，用工单位是境外务工人员管理的直接责任单位。”相比之下，该方案对劳务机构的要求却不高：“鼓励和支持发展劳务派遣公司。” 这些机构应当取得必要的营业执照，报告工资等工作相关信息，并与相关政府部门和用工主体合作管理客工。然而，在一年半的时间里，劳务机构的职责超出了其中介职能。
2019年1月，凭祥市政府发布了《凭祥市人民政府办公室关于印发进一步规范跨境劳务合作试点工作实施意见的通知》，以加强客工计划的监管。该文件首先描述了劳务机构的责任，构建了一个新的评估体系，并列举了构成违规行为的活动。一些以前与用工主体有关的职责被重新分配给了劳务机构，包括购买工作保险和安排用工资格证的更新。更重要的是，更新后的政策要求劳务机构对客工相关事件负责，例如街头斗殴、超期逗留和离开经济特区。另一方面，新的政策文件只要求用工主体支付同等工资，避免过度加班，并遵守劳动法，没有提到管理客工。这种转变要求劳务机构积极参与客工管理。
来自劳务机构的受访者证实了这一变化，他们回忆说，随着时间的推移，他们参与客工管理的程度越来越高。例如，刘先生，一位中型劳务机构的老板，自豪地谈到了他在2017年为一家急需劳动力的搬迁工厂在两周内派遣了80名客工。尽管三分之二的客工在两个月内离开了工厂，他迅速用新的工人填补了空缺。当我问他那些工人去了哪里时，他说：
“有些回越南了，有些在其它工厂找到了工作，有些可能去了广东……但那是过去的事，现在我要是不能控制我的工人，我麻烦早就大了。”
到2019年，劳务机构已经很好地成为了客工监管中的一部分。在基层，监管任务逐渐而微妙地从雇主转到劳务机构。对雇主的依赖很快被证明是无效的，地方政府难以填补监管缺口。何副主任回忆起早期的尝试：
“起初，我们试图让雇主管理他们的客工，但效果不佳。例如，有工人逃走时，他们会向我们报告，这就是他们所做的全部。除了警告他们，我们无能为力。”
因此，客工超期逗留和跑到经济特区之外地区的事件日益增多，开始削弱客工计划的合法性。2018年，地方官员都面临着来自中央当局越来越大的压力，要求他们加强对客工的控制，不然“该计划将被暂停甚至终止”。方便的是，许多劳务机构已经开始承担最初分配给雇主的任务，如管理用工资格证的更新，这为未来的过渡奠定了基础。
雇主在管理客工方面的不足，既源于他们缺乏能力和意愿，也源于地方政府在强制执行监管任务方面能力有限。一些雇主表示他们资源有限：
“我们只能管理厂内的工人。我们只有两个（经理）。所以，工人离厂后，我不可能操心他们去哪。”其他一些人则不愿意参与额外的移民控制任务：“毕竟，我们在这里是做生意。我们的首要任务是确保生产顺利进行。”
更重要的是，除了检查是否雇佣非法移民，地方政府没有能力对雇主提出要求。对于劳务机构而言有效的惩戒措施，如取消经营资格，似乎对雇主的影响较小。我采访的大多数雇主并不完全依赖客工，而是保留了相当规模的本地劳动力。最近从沿海地区搬迁来的投资者对地方政府拥有更大的议价权，因为他们可以再次搬到新的目的地。尽管人社局等政府部门负责管理雇主，但他们要求雇主承担监管角色的权力受到了显著限制。正如何副主任所讲，地方官员主要与雇主保持合作关系：
“我们邀请的这些公司被我们当作客人。我们尝试迎合他们的需求，尤其是在就业领域。”
他随后详细说明了为什么雇主逐渐不再参与客工监管：
“让雇主雇佣客工而不是非法移民已经很困难了。我们不能给他们太大的负担，否则他们可能会认为越南工人太难用了。”
地方政府通过实施更严格的法规，将客工管理委托给了劳务机构。凭祥市人社局与劳务机构代表定期举行会议，听取劳务中介机构的反馈意见，并对其不可取的行为提出警告。随着劳务机构的违规行为越来越常被罚款、停业甚至取消资格，监管力度逐渐加强。监管角色的变化在2019年得到了正式确认，当时人社局建立了一个新的评估体系，根据绩效对劳务机构进行A到D排名。A级机构被地方政府推荐给新雇主，C级机构不能在凭祥市以外的地方开展业务，而D级机构则被关停。这个评估体系还附有一份会导致降级的违规行为清单。值得注意的是，劳务机构不仅会因为直接违反规定，而受到纪律处分，还会因为其无法控制的活动而受到处分，比如工人打架斗殴。因此，对劳务机构来说，仅仅遵守规则还不够：他们需要积极监视和控制他们的客工，以避免违规行为。
为了控制客工，劳务机构采取了大致两类策略：安抚和密切监控。安抚的目的是预防可能导致违规行为的问题。例如，尽管不太方便，劳务机构还是满足了工人改变工作的需求。这主要是由于担心心怀不满的工人会逃跑。一位小型劳务机构的张老板解释道：
如果工人不满意，给他换一个岗位始终是明智的。否则，他们就会逃跑。这些越南人非常聪明，比我们中国人更了解这个地区……第二天他们就会去广东。这就是为什么我们总是努力满足他们的需求。
有时，男性客工会喝醉酒，惹上麻烦，这成为了公共安全威胁，引起了当局关注。当劳务机构意识到他们无法强迫工人戒酒时，他们采取了一些策略，比如组织“畅饮时段”，期间工人可以享用免费但有限的酒水，以免醉酒。此外，一些大型劳务机构提到，他们在周末举办电影之夜或带工人去郊游，这样“他们有了娱乐，就不会去闹事了。”
另一种管理客工的方法涉及密切监控，具体形式取决于机构的能力。大型劳务机构聘请了一支全职代理团队，每周甚至每天都会在工作场所巡查工人的情况。凭祥市最大、历史最悠久的劳务机构之一的黄老板夸耀她公司的服务有多周到：
我们的代理24小时值班，不准关机。工人在工厂开始工作前，我们会告诉他们谁负责他们。我们就像他们的保姆，整天都在。他们遇到任何问题，不找工厂管理层，直接找我们。
除了提供周到的服务，这些代理还担负着更重要的监控角色。他们不仅可以通过电话联系，而且还亲自去到工厂周围。当我问到为什么她的劳务机构是A级明星公司时，黄老板指出了其严格的管理方法：
我们公司很少有越南工人逃跑，因为我们的管理非常严格。一组新工人刚开始在一个工厂工作时，我们的代理和翻译每天都要去检查。后来，工人们适应了之后，可能每周去一两次。你必须检查他们适不适合这个职位，喜不喜欢这份工作，喜不喜欢食物，等等。工人的情绪也很重要。代理需要观察是否有些工人不满意，可能会逃跑。然后我们必须和这些工人讲理。如果他们不听，我们就得把他们送回去。
劳务机构认识到在监控工人方面建立权威的重要性。几位劳务机构老板分享了一些故事，讲述与政府的合作关系如何帮助他们管理工人：
我们的代理穿着蓝色西装、打领带，看起来像越南共产党官员。因此，有些工人认为我们与当局有关。因此，他们会守规矩，乖乖听话。
只有规模较大的劳务机构才能负担起雇佣全职代理来监控工人。那些规模较小、工人分散在不同工作场所的劳务机构通常依赖第三方帮助管理工人，通过在每个工作场所给受信任的越南工人100或200人民币，让他们报告异常迹象或行为，比如讨论逃跑等。这些工人是线人而不是管理者，且并不总是有效，因为“越南人倾向于互相帮助”。雇主有时也充当监察者，并在观察到可疑行为时通知劳务机构。在阐述了劳务机构控制工人的方式后，我现在来解释他们在客工计划中的监管角色。
治理能力碎片化和劳务机构的监管角色
“缺乏能力”一词在我与当地官员的交流中频繁被提及。然而，能力不足的观念需要进一步研究。实际上，凭祥当地政府并非绝对缺乏治理客工的能力。例如，在2020年1月新冠疫情大流行爆发时，当地官员有效地找到并遣返了所有外国国民，包括客工和无证移民。在本节中，我将详细探讨当地政府内部分歧如何导致协调法规实施的能力不足，从而促成了劳务机构的监管地位。
正如前文所述，客工计划在官方上由跨境劳务合作领导小组监督，该小组由数个当地政府部门组成。然而，实际上，人社局和公安局是主要的治理实体，而其它部门发挥辅助作用。这样的安排导致当地政府的治理能力碎片化。每个政府部门的工作重点不同，有时甚至相互冲突。例如，公安局专注于维护社会稳定，而人社局则致力于使客工计划更适于雇主和工人。
这种工作重点的冲突在我亲眼目睹的一场辩论中显而易见，该辩论涉及居留许可的期限是否应延长。人社局的卢副局长在倡议延长许可的时间。公安局的孙副局长打断他，并称如果延长到三个月，将难以追踪越南工人：
“如果延长到三个月，他们[客工]可能会跑到北京，我们就不知道了。”
另一个例子发生在2019年秋季，边防检查决定加强检查以打击走私活动，这导致客工申请出现明显延迟：一些工人等了长达一周才收到他们每月更新的许可。人社局的官员受到了来自雇主、劳务机构和客工的压力。当我询问他们是否采取了任何行动时，当地官员回答说：
“我们与边防进行了沟通。但实际上我们真的无能为力。”
作为负责客工计划日常运转的主要实体，人社局面临资源紧张，因为已有很多其它任务。在访问其分支机构时，我惊讶地发现，全县只有两名工作人员负责客工计划。此外，人社局对其它政府部门几乎没有管辖权。虽然人社局官员有权惩戒雇主和劳务机构，但对于无证工人几乎没有权力，只能让警察或边防检查机关进行逮捕。卢副局长将部门间关系主要描述为合作性而非指导性：“跨境劳务合作计划是由几个部门密切合作推动的……其它部门提供重要的支持。”
监管执法的合作是可能的，但不可靠。公安局和人社局合作打击无证工人，特别是在计划的早期实施阶段。这些行动针对无证工人的雇主，导致大多数公司接受了新建立的客工计划。我采访的几位工厂经理提到了2018年初密集的警察检查。然而，这种密切合作只是偶尔为之，通常是对中央政府加强监管的压力的反应。卢副局长解释了与警察部门的打击行动为什么没有变得更加频繁：
“费时费力费钱。而且这不完全由我们决定。我们只能向公安同志求助，然后共同解决问题。你不能强迫他们做事。”
也有不愿合作的情况：
越南工人要在到达工作场所后在当地派出所报到。这些信息对我们追踪工人很重要，而且非常容易分享。但我们经常不得不反复要求，直到最后他们才与我们分享数据。说到底，我们对此无能为力。
比起对其它政府部门缺乏权威，人社局有能力对劳务机构进行控制。一位大型劳务机构的老板黄老板开玩笑地说：“我们能不能赚钱完全取决于张副局长。”其它受访的劳务机构普遍认同黄老板对人社局的看法。官员们与劳务机构的的人员交往密切而频繁。一天早上，张副局长带我去一个劳务机构进行采访。见到老板正在打电话，他径直带我走进会议室，坐在茶几前开始泡茶。他叫了一个工作人员的名字，让她给我们拿些橙子。我坐在椅子上紧张地感觉自己像个闯入者，而张看起来很自在，仿佛这里就是他在管理。劳务机构也很容易找到：它们的办公室一般要么在处理客工申请的中心旁边，要么在工厂附近。因此，尽管人社局资源有限，但它有能力监管和指挥劳务机构，正如张副局长所说：
“……另一点是我们能控制住他们[劳务机构]。如果他们不听从、遵守规定，我们可以罚款甚至取消他们的资格。”
劳务机构迅速接手了在客工治理中的监管地位。因为边境容易跨越，而且非正式劳务经纪人激增，他们在当地劳动力市场中处于弱势地位。劳务机构在促进客工申请方面发挥关键作用，但随着时间的推移，竞争加剧，当地政府简化了申请流程，相关的利润率已经下降。一位中型劳务机构的老板告诉我，2017年，他的公司仅从处理文件中，每个申请能赚200人民币，但到2019年底，利润不到10人民币。劳务机构严重依赖越南的个体非正式劳务经纪人来招聘移民工人，而非直接招聘。
这导致劳务机构在劳动力流动过程中作为中介处于相对弱势的地位，因此在客工治理中的监管角色让他们受益。一位小型劳务机构老板解释：
“实际上，我们与地下劳务经纪人并没有太大的不同，除了我们是正规的……他们把工人带来后就走了，我们管理和照顾我们的工人。”
成功的劳务机构经常吹嘘自己的客工很听话，和没有过用工资格证逾期的记录，因为他们有独特的管理方法。劳务机构普遍将从雇主那里收到的费用统一称为管理费，而不是佣金。其潜在原因是他们向雇主收费是为了帮助管理客工，而不仅仅是劳务中介费用。总之，将劳务机构纳入客工治理的做法源于地方政府在协调法规执行方面的能力碎片化。比起跨政府部门动员资源的困难，依赖劳务机构来管理客工成为了一个有前景的替代方案。
冲突的工作重点、选择性实施和劳务机构的机会
在执行客工计划期间，地方政府推动发展的目标与中央政府维持边境安全的存在工作重点上的分歧。本节将展示这种发展与安全冲突如何通过地方政府选择性地执行法规，为劳务中介提供了获利机会，并进一步巩固了其地位。此外，通过进行战略性违规，劳工代理机构缓解了发展与安全之间的紧张关系，并以此让客工体系更加稳定。
在经济增长与边境安全间建立平衡
客工计划实施期间，平衡经济发展和边境安全这两个相互冲突的目标是核心挑战。具体而言，地方政府希望通过正规化的越南客工供应劳动力，促进当地经济发展，而国家政府则优先考虑维护边境安全。作为客工计划的主要监管机构，地方政府负责在这两种相互冲突的工作重点之间取得平衡。由于国家政府是规则最终的决策者，只有在边境安全问题得到充分解决时，地方政府才能推进发展目标。
客工不仅通过填补劳动力市场短缺为当地经济做出了重要贡献，还对服务于他们的各类企业（如餐馆、酒店和交通服务）产生了溢出效应。地方政府投入努力，以最大程度发挥该计划对经济发展的影响。例如，地方官员邀请来自中国沿海的几家劳动密集型制造企业前来投资，他们将稳定提供越南客工作为一个卖点。当这些工厂抵达凭祥时，它们直接向地方政府提出劳动力需求，随后由政府将它们与“最有能力”的劳务派遣联系起来。我采访的大多数工厂老板都指出，廉价而丰富的外来劳动力是搬迁的主要原因。事实上，在凭祥注册雇佣越南工人的制造业企业中，有80％是在客工计划实施后成立的。相应投资的吸收早于客工计划，这表明地方政府将该计划视为促进发展的手段，而不仅仅是为了填补现有劳动力短缺。
地方政府还努力使越南客工“更便于雇主使用”。地方官员认识到每月续签资格证的不便之处，并不断游说延长期限。延长工作资格的期限并不一定有助于监管客工，但可以迎合雇主的需求，支持当地经济发展。劳务机构也高度评价了地方政府在简化和加速工作资格申请程序方面所做的努力，新建的一站式办公室将几个地方政府部门聚在一起以加快申请流程。
尽管地方政府重视经济发展，但也面临来自中央政府的巨大政治压力，即维护稳定和边境安全。这一安全关切体现在客工计划的设计中。例如，客工被严格地地理限制在经济特区内。除了超期工作许可的问题外，地方政府还需要防止客工离开经济特区，这被认为是一个严重的安全问题。越南无证工人已经涌入几个沿海省份。这些“逃逸”的移民对地方政府维护边境安全构成了严峻挑战。宁明县的一位官员说：“工人逃跑意味着我们无法保持控制。”安全问题的重要性还体现在30天的用工资格期限上。雇主、劳务机构和地方官员一致告诉我，一个月的期限太短，制约了客工计划的潜力。自2017年以来，地方官员一直在坚持争取更长的工作许可期限。然而，由于安全原因，中央政府并没有让这些努力奏效，因为30天的期限可以将客工保持在靠近边境的地方，从而保证最大程度的控制。
与中国其它政策实验类似，客工计划的未来方向取决于中央政府的积极评估，而中央政府非常重视安全问题。张副局长很好地总结了这种情况：“不能有不稳定因素，否则计划随时可能被终止。”因此，地方政府需要展示其有能力维护边境安全。然而，严格确保边境安全将阻碍发展效益，并使客工计划失效。平衡发展和安全的需求对于客工管理及劳务机构的地位具有重要影响，我将在下文进行详细分析。
寻找利润机会并使客工计划稳定
在发展和安全之间持续紧张的背景下，地方当局采取了选择性执行政策的策略，因为对政策的严格执行可能会削弱经济发展。尽管官方指南列出了一系列劳务机构违反规定将受到的处罚（见表1），实际执法情况却参差不齐。与边境安全问题直接相关的违规行为，比如导致客工逾期逗留、离开经济特区或彻底失踪，会受到惩罚。相反，被认为对安全威胁较小的违规行为，如向不合格的雇主派遣工人，会在一定程度上被容忍。
表1 将导致劳务机构受罚的违规行为
来源：Opinion of the General Office of the Municipal People’s Government of Pingxiang on Further Regulating the Cross-border Employment Cooperation Program
当地行为者证实了与安全相关的违规行为的选择性监管。当地官员对不同违规行为的严重性持有不同的态度。赵副局长就派遣工人离开经济特区和派遣无证工人的违规行为发表了评论：
“这些是严重且非法的活动。说白了就是走私。如果我们发现，我们肯定会严肃处理。最低处罚是停职。”
相反，他对其它违规行为持更宽松的态度：
“我们会尽力调查。具体的惩罚将取决于情况和违规行为的严重程度。”
劳务机构理解了这种差异，他们将一些行为称作“违法”，而将其它行为仅称作“违规”或“犯规”。在采访中，劳务机构的代表偶尔会提到一些被官方政策禁止的活动。当我指出时，他们经常通过淡化违规行为的严重性来回应：
“原则上，没错，这违反了规定。但这没什么大不了，因为我们并没有做任何违法的事情。”
对规定的选择性执行使劳务机构能够在运营中有选择性地违反一些规则，同时避免违反其它规定。
这些相互冲突的目标进一步加强了劳务机构的地位，他们通过策略性地违规，让利润和商机最大化。大多数受访的劳务机构承认在他们的运营中存在一些与官方规定不符的行为。一位受访者强调了这些违规行为的重要性：
“如果我们完全按照规定去做，我们就赚不到任何钱。”
一些老板还告诉我，他们的生意在11月至3月的甘蔗收割季节达到顶峰。李老板说：
“我们只在这几个月[收割季节]赚钱。其余的时候，我们只是努力保本。”
然而，农业部门并未被正式纳入客工计划，因此劳务机构必须违反规定来招募客工。因此，地方政府在平衡发展和安全方面的挣扎为劳务机构的繁荣创造了条件。
劳务机构的策略性违规行为还在官方政策和现实的劳动力流动之间起到了调解作用，从而缓解了安全与发展之间的紧张关系。对所有政策的严格执行将破坏客工计划的效果，制造一个不灵活且昂贵的就业体系，赶走雇主和客工。劳务机构的机会主义行为无意中解决了由于政策严格而产生的一些障碍，有助于客工计划运作得足够有效，以产生稳定的劳动力供应，同时不引发任何重大的安全问题。
例如，客工在抵达后被要求注册工作场所，如果更换雇主（对于新来者，这并不罕见），则需重新注册。这一程序有助于追踪客工的活动，也是国家移民管理局的要求，但对客工和雇主来说费钱又费时。劳务机构通过推迟或根本不向人社局更新信息来解决这个问题。客工会在他们下一次更新许可的时候直接更换雇主，而不是重新注册。这种做法在技术上违反了规定，但却不会引起什么安全问题，因为无论谁是雇主，客工都受到劳务机构公司的控制。此外，劳务机构有机会更灵活地匹配工人与雇主，从而为当地劳动力市场带来更好的结果。
另一个严格的政策规定是，雇主需要提前申请他们所需客工的具体数量，劳务机构必须根据这些人数进行招募。换句话说，每个客工申请都应该对应一个职位空缺。然而，在现实中，劳动力的需求和供给通常并不完全匹配。订单波动和职位更替都要求雇主不断调整其工人规模，而官僚程序则妨碍了这一过程。为此，劳务机构通过夸大客工需求并相互借用工人（两者都构成违规行为）来灵活供应劳动力。彭老板解释到：
“当雇主要求一定数量的工人时，我总是要准备更多。如果他们要求30人，我会报告35人……我们和其它‘兄弟’代理公司有时也可以共享工人。”
劳务机构还扩大了客工计划的范围，向不具备招募外国工人资格的雇主派遣客工来。这些雇主要么没有资格申请，要么不想麻烦，但仍然可以得到客工。劳务机构通过夸大报告其它有资格雇主要求的客工数量，并利用额外的名额将工人派遣到不具备资格的雇主，成功实现了这一点。农业部门提供了一个有益的例子，说明劳务机构如何挑战客工计划的边界。甘蔗种植业一直是凭祥的支柱产业，雇佣了许多无证的越南客工，一项调查估计每年有大约5万名越南客工（崇左新闻2017）。客工计划的实施对情况几乎没有产生影响，因为个体农民不被视为雇主，因此没有资格雇佣客工。鉴于甘蔗种植对地区经济的重要性，地方政府有强烈的动机确保客工劳动力的供应。然而，他们在与国家政府协商客工计划的覆盖范围时能力有限。地方官员告诉我，他们曾建议将计划扩大到包括甘蔗种植户，但被上级政府拒绝，因为该计划“还不够成熟”。
通过前面描述的各种变通方法，劳务机构得以将客工派遣到甘蔗种植和其它农业工作，有效地扩大了客工计划的范围。工人被正式注册为农业合作社或其它公司的雇员，但实际上被派遣到个体农民那里工作。我采访的几家劳务机构表明，他们主要与甘蔗农民而不是工厂雇主合作。在农业部门之外，错位安排工人的做法也很普遍，因为使用客工的工作场所数量远远超过注册雇主的数量。劳务机构有时还试图影响客工管理规定：
一些个体工商户需要工人，但他们不符合雇佣客工的资格。因此，我们已经向领导[官员]建议，让我们这些有经验的劳务机构试着招聘这些工人并将他们派遣到个体雇主那里。我们会负责。实际上，我们已经试着这么做了，并取得了一些成功。
尽管试运行很快就被地方官员中止，但该劳务机构继续通过其它变通方法将客工派遣给不符合资格的小企业。
劳务机构的违规行为并未被官方忽视。在谈论客工计划存在的问题时，地方官员经常指责劳务机构的各种违规行为。通过将计划的不足归咎于这些劳务机构，地方政府维护了其在边境安全问题上的立场。值得注意的是，当出现威胁安全的违规行为时，地方政府毫不犹豫地采取惩罚。例如，2019年，人社局让一些劳务机构公司停业，这些公司怠于履行它们监管客工的责任，很可能让有些客工超期滞留。总而言之，劳务机构的策略性违规间接地帮助地方政府平衡了发展目标和边境安全关切，稳定了客工计划。
结论
本文考察了促使政府将客工治理中的监管角色外包给劳务中介的条件。我的论证集中在监督客工计划的当地政府部门治理能力的碎片化和政策重点的互相冲突。当地政府的碎片化导致它缺乏实施规定的能力，从而让劳务中介成为客工治理的一部分。此外，试着平衡发展目标和中央政府对边境安全的重视，地方政府选择性地实施了针对威胁安全的违规行为的规则，而忽略了其它规则。这种不均衡的实施，让劳务机构可以通过有策略的违规发展壮大。最终，劳务机构的见机行事帮助缓解了随着劳动力流动而产生的发展收益与边界安全关切的冲突，让客工计划更加稳定。
与其说是默认安排，不如说在中国客工计划中，劳务中介逐渐被纳入移民法规。这反映了国家行为者在地方上的能力和优先事项。劳务中介最初的工作是文件代理和招聘，随着地方政府在强制执行移民控制方面的困难以及无法要求雇主，劳务中介逐渐被分配了监管任务。因此，分析国家行为者与劳务中介之间的关系有助于我们理解中介在移民治理中扮演监管角色的根源。研究结果还强调了国家政策对中介的积极作用。现有研究认为，劳务中介利用他们的监管角色加强对客工的控制，例如通过威胁将其驱逐。本文在这些观察的基础上指出，参与移民治理也有助于经过国家认可的劳务中介加强其合法性，并为向雇主收取更高费用提供了合理的理由。
此外，研究结果强调了在研究客工治理时分析国家监管能力构成的必要性。关于移民产业的研究通常将国家理解为一个统一的行为者，通过强大的官僚能力来管理国际移民。加入最近试图解读国家的研究浪潮，本研究表明，国家实际上监管临时劳动力流动的能力受到地方政府行为者的能力和利益的强烈影响。虽然中国中央和边境城市的地方政府拥有实质性的治理权力，但这并没有直接转化为地方实际的能力。相反，国家内部的政治行为者能力受限，独特的利益，这在很大程度上塑造了劳务中介在客工治理中被纳入的性质和程度。总的来说，这个案例研究表明，当中央政府有强制实施移民政策的能力，但地方政府行为者在能力和利益冲突方面存在困难时，可能会为劳务中介参与监管创造条件。虽然中国的具体政治和社会情况不太可能推广到其它接收客工的国家，但将国家细分为不同的国家行为者，并密切关注它们彼此之间以及与劳务中介等移民产业行为者的关系，有利于未来关于临时移民治理的研究。
最后，这项研究通过突显劳务中介在缓解发展与安全的紧张关系中的作用，扩展了我们对劳务中介如何影响移民系统的理解，这是移民接收国普遍面临的挑战。关于劳务中介与国家关系的研究已经表明，劳务中介对移民政策的颠覆导致国家进一步加强监管，从而导致对中介机构更强烈的要求。在这些研究基础上，这项研究的发现显示，劳务中介的违规行为有时对国家解决经济发展与安全问题之间的冲突具有积极作用。通过策略性的违规行为，中国的劳务机构间接且无意地稳定了客工计划。超出国家行为者所料，他们对政策规定的选择性违反，有助于使临时移民计划正常运作，因为严格遵循规定将大大阻碍劳动迁移。通过将责任推给狡猾的劳务中介，国家行为者能够维持边境安全，而不会严重损害接纳客工的经济利益。虽然不能解决发展与安全的冲突，但劳务中介的违规活动有利于国家行为者努力维持一个稳定的移民系统。
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