【实证翻译】普惠性社保能否支持老龄化的人口？
导读
研究养老金文献常常关注工作年龄人口与老年人口的数量之比，而中国的实际情况不同于福利体系更为健全的发达国家，有着庞大的，但并未参与社保缴费的劳工群体。
本文以“老年抚养比”(society‑support ratio) 和“缴费赡养比”(system‑support ratio) 为双线索并指出，在公共福利并未普遍化的中国，后一比率才是决定养老金可持续性的关键。围绕这一诊断，作者否定了过往的的政策──全面放开二孩、推迟退休、延长缴费年限──并逐一指出其边际效用有限。真正有系统化潜力的，是扩大社会保险覆盖面、提升统筹层级，并通过城市化把 2.4‑2.8 亿农民工和 5 亿城乡“居民参保者”拉进同一风险池。
城市化被作者视为缓解养老金压力的杠杆，但推动城市化和农民工等城市移民纳入社保并不是终点，关键在于“迁移身份+社会公民身份”的同步兑现。既让年轻劳动力自由流动，也保证其在流动地享有完整且平等的社保、公共住房以及子女的教育权。否则，城市只是将养老成本外包给农村，再一次形成劳动力的剪刀差。当下对于政府而言，与其纠结“生不生”的问题，不如从户籍层面推动公民身份的改革，把养老等福利保险制度统筹层级拉到国家级。老龄化危机的真正解法，是以普遍性公共保障重塑社会公民权，把养老变成“公共的而非私人负担”。
关键词：养老、社保、养老金、城市化
译者：kobayashi
校对：十七
正文
原文：Stemming the tide of demographic transformation through social inclusion: can universal pension rights help finance an ageing population?（摘抄自：Handbook of Welfare in China）
作者：Mark W. Frazier, Yimin Li
发表：2017年
【本文为选译】
关键人口统计指标：两种赡养比率
为了从多方面去分析理解人口老龄化，大多数研究都采用劳动年龄人口与老年人口的比例，并考察这一比例在近期及长期内如何变化。在福利体系成熟、养老金和医疗保险普遍覆盖的国家，劳动年龄人口与老年人口的比率可大致反映每位无收入的退休老人背后有多少社会供给者。然而，对于中国及其他低收入国家而言，由于公共养老金和医疗保健项目并非普惠制，还必须考虑第二个比率，即实际参与社保的劳动者人数与领取养老金和医保的老年人数之比。这两种比率均为“赡养率”，但所反映的内容不同。为便于区分，我们将前者称为“老年抚养比” (society-support ratio)，后者称为“缴费赡养比” (system-support ratio)。众所周知，未来数十年内中国的老年抚养比将大幅下降；而关于缴费赡养率的研究则较为稀少。与老年抚养比不同，缴费赡养比有望较现有水平呈上升趋势，即缴纳养老金和医保的劳动者增长数量可能会多于领取福利的老年人数增长数量。
2013年中国的劳动年龄人口（定义为15至64岁）略超过10亿，而65岁以上人口约为1.27亿（国家统计局 2014）。因此，中国当年的老年抚养比约为7.9:1。理论上，每8名劳动者赡养1名65岁以上的老年人并非危机信号；但随着人口老龄化加剧，由于过去计划生育政策导致未来进入劳动市场的人口大幅减少，预计到2030年老年抚养比将下降至4.3:1，2040年进一步降至3.0:1。
为了便于比较，预计到2030年中国的老年抚养比将与2015年美国相仿——当时美国社会1位65岁以上老人对应约4.5名劳动者（世界银行 2016）。虽然美国经济也面临公共养老金（即“社会保障”）和医疗保险可持续性等多重压力，但目前很少有人认为美国面临着类似中国在2030可能面临的人口灾难。两国在这一比率上的主要区别在于，美国劳动年龄人口中有更大比例的人缴纳公共养老金和医疗保险，而中国这一比例则显著偏低。
在中国10亿劳动年龄人口中，只有约2.42亿城市职工参与公共养老金缴费，加上另外5亿城市居民（其缴费水平较低）。需要注意的是，这里不包括约4000万由政府直接支付退休和医疗福利的公共部门职工和公务员。根据人力资源和社会保障部2013年的统计数据，通过城镇职工养老金制度获得养老金的退休人员总数为8000万，另有1.38亿人依靠城镇居民养老金制度领取福利。因此，缴费赡养比，即缴纳公共养老金人数与领取养老金人数的比例，大约为3.4:1；另一个更精确计算结果显示，城镇职工养老金缴费者与领取者的比例约为3:1。这一比例反映了目前最为充实且具有现实可持续性的养老金制度模式——2.42亿城市职工的缴费（辅以政府补贴）为8000万退休人员提供资金保障。那么，面对2030年2.26亿和2040年2.91亿的老年人口，如何从不断萎缩的劳动年龄群体中获得赡养资金？预计到2040年，中国的劳动年龄人口将降至不足9亿。
解决该问题的关键在于，2040年约8.9亿的劳动适龄人口中有多少将在城市企业就业，从而为养老金和医疗保险制度持续注入资金，支撑起2.91亿老年人的生活保障。正如前文所述，目前实际缴费者仅占劳动年龄人口的较小比例——仅有2.42亿城镇职工参与城镇职工养老金缴费。现阶段，未能以可持续方式缴费的劳动年龄人口中，除了2.4–2.8亿农民工（其中仅有4900万实际缴费）外，还有500万登记在城镇“居民”（而非城市职工）和农村养老金制度下的人员，其缴费多属象征性缴纳。按现行缴费率计算，无论哪种赡养比率都难以为中国庞大的老年人口提供充足的收入保障。解决这一问题的关键，可能正隐藏在那些通常未被纳入人口老龄化讨论的政策选择之中。
人口规划与退休年龄：边际调整政策
在解决养老金不足的众多政策措施中，较为常见并被反复讨论的两项举措为放宽生育限制及调整退休年龄。然而，这两种措施都难以对问题产生根本性影响。放宽计划生育限制，或废除独生子女政策，在中期（15至20年内）甚至长期的人口趋势上均难见显著效果。即便中期内出生率有所提升并使家庭规模扩大，孩子达到劳动年龄也至少需要15年时间。因此，尽管中国政府已于2015年10月废除了独生子女政策（新华社 2015），但受此影响出生的下一代要到2030年或2040年才能进入劳动力市场。换句话说，短期内15岁以下人口的增加对2030年和2040年预计的赡养比率并不会造成明显影响；此外，从长期角度看，即使没有生育限制，处在城市化进程中的中国，现有出生率也未必会有显著提升。
另一项广受讨论的政策措施是提高当前男性60岁、女性55岁的退休年龄（某些职业甚至更早)。如前所述，人口统计和赡养比率均是以劳动年龄群体（65岁以下）为基础计算的。如果不改变现有的退休年龄，预计到2030年中国的退休人口将达到3.35亿，而非仅有2.26亿（即65岁作为退休年龄的预测人口）；而多出1.09亿名退休人员将使得老年抚养比急剧从4.3:1的赡养比骤降至仅2.9:1。关于调整当前退休年龄的各类情景计算，已成为大量中英文公共政策报告研究的焦点。这些研究均一致认为，提高退休年龄将极大缓解人口老龄化带来的压力。虽然中国领导人不必直接面对选民，但他们发现在讨论提高退休年龄问题时，其政治风险并不比民主福利国家的政治家低。每当财政部长或其他高级官员提及提高退休年龄的必要性时，都会在网络上引发政治反弹（新华社 2010；Roberts 2013；Yap 2013）。然而，无论如何，中国政府迟早都将提高退休年龄。
两大最为关键的趋势，其本质上更多地属于政治与结构性过程，而非单一的政策措施，为缓解老龄化危机提供了远超上述措施的积极出路（尽管暂停计划生育在长期内也会产生一定影响）。其一是社会保险的不断扩展，并由此催生了可以称之为“社会公民权”的理念（参见本手册中Saich的论述）；其二则是城市化进程的推进。
第一种：接下来的两个部分将为理解中国社会保险的发展演变及其在技术性社会政策框架下所引发的社会包容性需求的重要性提供背景与脉络。之后的社会保险讨论的部分，则详细阐述了有关快速城市化对养老金融资及其他老龄化相关费用影响的各项分析。
第二种：以下两部分内容为理解中国社会保险的发展演变，以及这一技术性社会政策体系所引发的社会包容诉求的重要性提供了背景与语境。在对社会保险的讨论之后，接下来一部分将说明各种关于快速城市化对养老金筹资和老龄化成本影响的研究尝试。
社会保险与社会公民权
随着1990年代国有企业改革，社会保险被引入中国。在此之前，自上世纪60年代末起，成千上万的国有企业被视作“小社会”，其中工厂管理层不仅承担着各类企业运营任务，还负责为本单位所有退休人员的养老提供保障。这种情况导致城市中许多历史悠久的工业企业，尽管全职员工远低于需要赡养的数千名退休人员，却不得不在生产之余同时扮演养老服务中心的角色。国有企业改革和私有化进程中，地方官员掠夺国有资产、牟取暴利的政治现象，更使这种“小社会”的养老模式彻底瓦解，导致数以千计的下岗职工除了厂区宿舍外，失去了基本保障。（Lee 2007）
作为通过公共养老金为老年人提供保障的一种机制，社会保险在这一动荡时期应运而生，以替代原本由国有企业承担的养老费用。社会保险只是筹资公共养老金的多种方式之一，其替代方案还包括直接由国家财政支付的基础性固定养老金、主要依靠个人储蓄的强制储蓄型公积金，以及由雇主出资、促使劳动者与企业共同分担养老、医疗等费用的商业保险（Frazier 2010）。养老金社会保险采用了雇主与雇员共同分担的模式，但其运作是通过由政府管理的养老金机构来实现的。该机构按照一定的计算公式，将来自不同地区或行业、城市、职业等大“资金池”的收入统一征集，并据此分配养老金福利。资金池的规模和覆盖范围对制度的可持续性以及最终可能形成的社会公民权模式均具有至关重要的影响。
试想改革前（1950至1990年代）“小社会”模式下的养老金发放机制，当时约有1亿城市居民在大约10万家国有及集体企业中工作，每家企业各自将本单位工资收入汇集用于支付养老金和其它养老服务。然而，这种模式无法持续，因为面对日益紧缩的预算压力，这些工厂已难以支撑庞大的退休人员群体。要使社会保险机制维持运转，必须将缴费者大规模整合，即形成所谓的“风险池”，使得一组相对稳定的缴费群体（即企业和劳动者按工资比例缴费）能够持续负担退休人员在医疗和养老金方面的支出。
再来思考，许多人认为最有效且最公正的风险池管理层级莫过于国家。国家层面的管理之所以被视为高效，是因为行政成本被集中到单一机构，该机构几乎为所有公民统一征收和分配资金。同时，这种模式也被认为公正，因为风险或成本得以在全体公民中均摊——个人曾在何处工作对其获得的医疗福利和养老金数额不构成影响。
实际上，很少有政府能仅依赖一个国家级机构来统一分配所有医疗和养老金，因为某些群体——无论是退伍军人、官员，还是具有特殊就业身份的人——通常拥有专属且享受补贴的福利资金池。但总体而言，大多数公民均通过一套统一的缴费、福利、资格等规则，由单一机构领取公共养老金。中国的风险池模式虽然较“小社会”时代已有所提升，但在行政区划上依然高度分散，而这种分散状况既决定了老龄化危机的严重程度，也塑造了社会公民权的内涵。
老龄化危机的发展轨迹和影响，很大程度上受制于这样一个事实：在中国，并非只有一个社会保险基金，而是存在大约2000个甚至更多按地域划分的社会保险基金或风险池（Frazier 2010）。具体来说，各地方政府均设有社会保险机构，直接向雇主征收至少包括养老金、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险在内的五种社会保险费用。此外，近年来新推出的城镇居民养老保险和新农保均为自愿参保（国务院 2009、2011）。自2009年以来，通过自愿方式加入养老金体系的新参保者数量惊人——约有5亿城乡居民参与。无论是强制还是自愿参保，中国未来社会保障的成败，都取决于大量雇主和居民能否持续、按时缴纳社会保险费用；从更广义上说，也取决于社会公民权理念的不断深化。
“社会公民权”这一概念最常与T. H. Marshall（1950）关于西欧公民权演进的论述联系在一起，其最终形成了20世纪福利国家的格局。Marshall描述了这一演变过程：首先在18世纪出现了以法律平等要求为基础的公民权，随后在19世纪和20世纪初发展为政治公民权，即选举权及参与其他政治活动的权利；在20世纪上半叶，社会公民身份——即享有公共资金支持的医疗、教育和收入保障等项目——最晚出现。 而在中国，社会公民权或相关的社会经济正义观念则有着更为悠久的历史。正如Elizabeth Perry（2008）在讨论中国权利观时所指出的，类似社会公民权的理念——至少对基本社会经济保障的关注——在儒家思想和历代治国实践中一直占据着重要地位，从帝制时期直至当代均有体现。
社会公民权不必然等同于一种社会契约。即便从等级制角度理解，社会公民权也可以解读为统治者有义务为公民提供社会保障，特别是在市场经济中应对就业风险和贫困风险的保障；若未能履行这一责任，其执政合法性便可能受到威胁。在当代中国，那些看似在深化社会公民身份理念的社会政策项目，显然并非源于政党之间为争取民众支持而展开的竞争。相比之下，中国社会公民身份的扩展更适宜用卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）所提出的“二重运动”理论来解释。 该概念以20世纪欧洲历史为实证基础，直接将社会保障与市场机制的不稳定性及反复出现的经济危机联系起来。
在我们看来，中国情境下的社会公民权更多地仅基于社会包容这一过程，而非隐含的社会保障权。换言之，参与（例如登记参保和实际享有覆盖）各类新型社会政策项目——无论是医疗、养老金还是其他领域——本身便催生出一种公民身份动态，这种动态更多地根植于公平和分配正义的基本问题，而非法律明文规定的保障权。就公平性以及平等获取同等水平的社会福利而言，许多中国公民依然认为现行社会福利体系存在根本上的不公现象（Roberts 2013）。
首先，长期以来决定个人命运的城乡对立问题备受关注。这一对立随着城市化进程及社会保障向农村地区延伸而逐步削弱，公众对福利分配不均的认知也在不断提高。中国那种严重地方化、以地域为基础的社会保险资金池不仅运作成本高、效率低，其负面效应还削弱了维系可持续社会保障计划所必需的社会团结和公民意识。在现有条件下，中国老年人享有社会保障的权利依然由他们的居住地、工作经历等因素所决定。2013年，中国60岁以上人口约1.6亿，但其中只有约一半人通过从国企改革中演变而来的城市职工养老金制度获得养老金；而剩余8000多万60岁及以上群体中，虽有部分人通过城镇居民或农村养老金制度领取福利，但每月养老金远低于维持基本生活水平的标准。
在一项关于养老金不平等的研究中，Wang及其同事（2014）指出，各基本养老金项目之间存在巨大的差距（见表20.3）。基于官方统计数据总结得出，2011年城市企业职工养老金的平均年金额为18,096元，而城镇居民养老金的平均年金仅为1,347元。如果将养老金的平均年金和工作时的平均年收入的比值作为一种“收入替代率”，研究人员计算得出，城镇企业职工的收入替代率为44.4%，而城镇居民的替代率仅约为5.6%；至于农村养老金，平均年金仅944元，替代率为9.6%。
虽然上述替代率计算是基于对退休前平均收入的粗略估算，但各项目之间的福利差距仍十分显著。若将事业单位职工及公务员——在几乎所有国家中均享有高于平均水平养老金的群体——纳入统计，这种不平等现象则更为明显。Wang等人计算出，510万事业单位退休人员的平均年养老金收入为26,107元（替代率为56.6%），而750万退休公务员的平均年养老金高达40,060元（替代率为89.3%）。公务员养老金完全由公共开支支付；而公务员在其工作期间无需缴纳养老金。
自1990年代以来，中国的社会政策规定明确提出，同一工作单位内的农民工与城市居民应享有平等的福利待遇和社会政策（参见本手册中Bingqin Li关于住房问题的章节）。正如中国许多政策制定的常见模式，中央政府鼓励部分城市试点扩大对农村人口的覆盖范围，其中合肥和成都等城市便将养老保险覆盖扩展至其行政区域内的农村县镇。一位农村居民曾表示：“只有当我参保后，我才觉得自己是一个真正的城市居民”（新华社 2012）。拥有大量农民工的城市，如南方的东莞，也已采取措施消除医疗领域的身份差异，使得城市内所有居民——无论是农民工还是户籍居民——均享有平等的医疗保障（Huang 2014）。不过，东莞作为一座新兴城市，其人口结构与多数中国城市迥异。部分城市还试行了以土地使用权换取养老金的计划（Cai et al. 2012: 92），其中重庆广受讨论的“地票”项目，即农民放弃农村建设用地后一次性获得一笔款项，该款项经过精算后用于通过年金方式提供养老支持。Fang Cai及其同事认为，随着中国劳动力规模的不断下降，农民工与城市居民之间原有的劳动力市场竞争将逐步消退，农民工也将开始获得更为平等的社会福利待遇。
近期立法继续弱化以往社保在工作身份和所有制形式上的区分。2010年《社会保险法》在各条款中未提及所有制类型，而是统一使用“用人单位”和“职工”的表述。包括教师在内的4000万公务员和事业单位职工，虽然享有更为优厚的养老金及其他社会保险待遇，但他们也频频遭到社交媒体和网络论坛上的猛烈批评。尽管这种公众批评不大可能直接促使政策变革以取消这些特权，但正是这种质疑揭示了在社会政策获取上的新公平标准。2015年1月，可能因回应公众对公务员和事业单位职工特殊待遇的不满，国务院宣布一项计划，将这些官员纳入与大多数普通工人同等缴费的养老金体系（退休官员除外）（Wildau 2015）。
尽管政府似乎对公众要求使官员养老金制度平等化的呼声十分重视，但中国养老金的长期可持续性以及老龄化危机的影响，仍取决于当前的城市化进程和农民工及其雇主依法定期缴纳养老金及医疗保险费用的程度。
通过城市化应对人口老龄化
许多中国学者致力于研究城乡人口迁移及将城市社会保险覆盖扩展至农民工的办法，对缓解城市老龄化问题的积极作用（参见Chen and Song 2013；Feng and He 2012；Jiang 2013；Liu 2010；Ren 2011；Shen and Wei 2013；Yuan and Chen 2010；Zhu 2005；Zhang 2013）。根据人力资源和社会保障部公布的数据，2013年仅约18.2%的农民工参加了基本养老保险；而这一比例相比2009年估计的11.6%已有显著提升（见表20.4）。
由于农民工人群的年龄结构较为年轻——据国家卫生和计划生育委员会2012年的报告显示，农民工的平均年龄仅为28岁。因此，农民工在城市养老金体系中的参保率提高，有助于提高劳动者对退休人员的赡养比率。例如，Chen和Song（2013）利用2000年和2010年的人口普查数据及人口增长与迁移模型验证了这样一个观点，即流动性最强的群体是15至49岁的劳动者。这样的迁移模式将持续不断地将更多农村劳动者引入城市，据Chen和Song的估算，这将大幅提高未来几十年城市中劳动者与退休人员的赡养比率（参见Feng and He 2012；Liu 2010；Ren 2011；Yuan and Chen 2010；Zhang 2013）。
随着更多农民工参与城市养老金缴纳，未来许多地方养老金基金面临的赤字有望在长期内降至更可控的水平。赡养比率的提升进一步有助于增加养老金余额。以上海为例，Yuan和Chen（2010）的一项模型假设，将农民工纳入城市养老金体系可助力上海养老金赤字到2025年减少240亿元人民币，相当于该市2015年政府预算的约7.64%。Feng和He（2012）进一步指出，若到2040年农民工在城市养老金体系中的参保率能够达到50%，则上海的养老金赤字有望得到有效控制。Liu（2010）的模型亦表明，将覆盖范围延伸至农民工可减轻养老金体系的压力。
户口改革——旨在使所有城市居民在社会保险（及其相应的社会公民权）方面享有平等的权利与义务——是近期通过城市化缓解人口老龄化问题研究中的另一方向。例如，Ren（2011）指出，如果将所有城市居民纳入统计，而不仅仅是持有城市户口者，城市老龄化问题将比预测的情况更为缓和。仍以上海为例，2009年持有城市户口的人口中，60岁以上者占比为22.5%；但如果将全市居民（包括非城市户口者）都计算在内，60岁以上人口的比例则降至17%。Ren认为，诸如户口改革之类的措施将对城市人口结构产生深远影响，不仅有助于扩大劳动力规模，还能让更多年轻的农民工加入养老金体系，从而减轻地方社会保障基金的压力。
同样，Zhang（2013）主张，中国必须通过城市化充分利用人口红利，强化其社会保障体系，并建立完善的养老服务产业，以应对快速人口老龄化所带来的挑战。为实现这些目标，中国政府将不得不改革户口制度，并向农民工提供更多社会福利（包括养老金），以鼓励他们在城市定居。
然而，正如许多学者所指出的，长期解决方案并不只是简单地将农民工纳入社保体系或改革户口制度。目前的城乡迁徙模式既消耗农村劳动力，又使得农村老年人长期得不到有效照顾，从而不断加剧乡村老龄化问题（Cai and Xiang 2013；Li 2010；Luo et al. 2012；Su 2011；Tian and Han 2011；Xu 2010, 2013；Yin et al. 2013；Wang 2011；Zheng 2008）。自2000年代中期以来的快速城市化还显著增加了无地农民的数量。随着土地这一安全网功能的日益削弱，农村地区的老龄化与养老金问题变得更加迫切（发展研究中心 2009；Lin et al. 2009；Wang et al. 2010；Zhang 2010）。
尽管据报道，新农保在2012年实现了全覆盖（Xiao 2012），但该项目仍饱受批评。如本章前文所述，其福利水平与城镇养老金相比极低；此外，地方政府补贴的可持续性也是一个重大问题。同时，新农保在服务质量和管理水平方面亟需大量改进（Chen et al. 2011；Feng 2010；Huang and Li 2011；Lin 2009；Mi 2009；Ren 2012；Wang and Yang 2010）。
尽管因城市化引发的农村老龄化问题令人担忧，但中国人口仍持续从农村向城市流动。然而，尽管自2000年代中期以来参保农民工的比例及数量均有所提升，到2013年，其参保率仍低于30%（MOHRSS 2014）。农民工的基本养老保险依然是中国养老金体系中最薄弱的环节。造成这一低参保率现象的主要因素包括：
● 与养老金制度设计相关的因素（例如对缴费比例、缴费年限的要求等）；
● 工作及收入特征，尤其是在低收入、高不稳定性岗位中工作的农民工；
● 雇主不愿为农民工缴纳社保；
● 政府支持不足（包括财政、法律和体制方面的支持）。
2009年，政府颁布的《农民工参加基本养老保险办法》提出设立一个独立的农民工养老金制度，以较低的缴费比例（由雇主缴纳12%，农民工缴纳4%至8%，相比城市职工的20%代缴和8%自费）使农民工纳入保险覆盖范围，从而降低他们及雇主的缴费成本。然而，同年另一份政府文件《城镇企业职工基本养老保险转移接续暂行办法》则规定，所有农民工均应纳入城市职工养老保险体系（Jiang 2013）。由于农民工的平均收入远低于城市职工，高额保费对他们构成了沉重负担（Z. Wang 2009；Yang 2012；Hu 2013）；高保费也使雇主不愿为农民工缴纳保险，特别是对于那些对生产成本极为敏感但又大量依赖农民工的私营企业而言。
尽管2009年的《暂行办法》旨在帮助农民工通过享有与其他城市职工相同的养老金待遇而在城市长期定居，但事实上，正如许多学者所发现的那样，农民工的生活规划和需求在年龄、性别、教育程度、工作类别等方面存在巨大差异（Chen and Xie 2012；Liu and Liu 2011；Sun et al. 2010；Wang 2010；Yao 2010）。例如，Sun等（2010）对浙江省奉化市250名农民工进行调查发现，尽管约有33%的农民工计划在城市定居，但仍有43%的人更倾向于在农村养老（参见本手册中Juan Chen的章节）。对于那些无意在城市长期居住的农民工来说，参加城市职工养老保险体系似乎并无必要。
Sun及其同事在研究中还发现，农民工的年龄与其缴纳养老金意愿呈负相关，这意味着年龄较大的农民工可能更依赖传统的安全网（如家庭和农业用地）。与此同时，他们的研究还显示，受过较高教育、在城市居住时间较长且对养老金计划有了解和信任的农民工，更倾向于参加养老金计划。多项研究均得出结论，鼓励农民工参保最有效的方法是根据他们的实际情况和期望给予一定的选择权（Gui 2004, 2006；Yuan et al. 2009；Zhang and Zhang 2011；Zheng 2002；Zheng and Wong 2006）。
农民工在换工作时能够在各地方养老金项目之间转移个人账户，这一能力对于中国养老金体系的可持续性至关重要。然而，行政区划分散、部门之间（例如公私部门）的分化以及城乡养老金制度的不统一，作为巨大的制度性障碍，阻碍了保险关系的转移和延续（Jin 2010；L. Wang 2009；Z. Wang 2009；Yang 2012；Yang and Tan 2008；Zhang and Zhang 2011；Zheng 2008；Zhu 2010）。养老金账户转移困难在很大程度上使农民工不愿参保，并导致大量养老金账户被注销。当农民工迁移或更换工作时，他们会退保，也就是注销自己的养老金账户，以提取个人部分的余额。 养老金账户不可转移也成为农民工换工作的又一障碍。由此，学者们呼吁需要更高级别的政府协调，以促进养老金转移，要求统一转移手续相关的法律法规，并通过国家级的信息技术基础设施协调信息共享。
人力资源和社会保障部社会保障研究所联合六个省的社保机构，于2012年对《社会保险法》的实施情况开展了一项研究。尽管调查中涉及“非正规单位”的员工较少，但研究结果为扩大农民工养老金覆盖范围所面临的困难提供了一定了解。例如，研究发现，大约57.6%的企业员工认为个人缴纳养老金负担沉重；24.3%的受访者表示难以转移其保险关系，而14.4%的人认为城乡养老金制度之间存在断层。调查结果与许多学者的观察相符，即《社会保险法》的若干条款在界定权利、责任及相关程序方面表述模糊。研究总结认为，亟需制定更多配套法规，并加强高级别协调，以推动《社会保险法》的落实（社会保障研究所 2013）。
2014年3月国务院颁布的《新型城镇化规划》体现了中国政府在社会保障、养老、教育和住房等现有社会政策中纳入农民工的重要性。该规划在应对“农业转移人口市民化”问题时，要求地方政府和企业建立成本分担机制，以共同承担基础设施、公共住房、教育以及与所谓“新型城镇化”相关的其他费用。
关于《新型城镇化规划》究竟有哪些“新”意，目前仍存在不确定性；但在第7章第3条中，政府明确表达了意向，即依托现有将农民工纳入城市职工医疗与养老保险的做法来吸纳农民工。该规划还要求将当前城镇居民的养老金与医疗保险与农村居民的相整合。依据这两项措施，原则上更多参保人数将增强支撑中国老龄化加剧情况下养老金和医疗费用不断攀升的财政基础。由此，城市化可能降低应对老龄化的成本；但要实现政策文件（包括户口改革相关文件）中所呼吁的对农村和农民工群体的纳入与整合，地方行政体系必须进行重大改革。
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