【实证翻译】中国的尘肺病矿工，工伤赔偿与无效的公共机构

尘肺病并不是简单的医学问题，而是和劳动制度、企业责任、国家治理紧密相连的社会问题。近十多年来，国内围绕职业病防治、工伤保险与尘肺病救助不断修法、出台政策，表面上看，制度似乎正在不断完善，发病人数也在下降。

但问题在于：制度的存在，是否真的等于保障的实现？

这篇研究给出的答案是否定的。作者聚焦陕西一个尘肺病高发乡镇，通过对20名患病矿工的深度访谈，并辅以司法案例资料，揭示了一个残酷现实：对于大量尘肺病矿工而言，工伤保险制度虽然在法律文本上存在，却在实际运作中难以触及他们，甚至可以说是“形同虚设”。劳动关系难以证明、职业病诊断程序繁琐、跨地区维权成本高昂、地方政府与企业之间的利益纠葛，再加上患者本身身体衰弱、经济拮据，使得本应提供保护的制度，反而成为一道道难以跨越的门槛。

关键词：尘肺病、工伤保险、职业病、社会救助

原文：Mineworkers with pneumoconiosis, work-related injury compensation, and empty institution in China

作者：Xiuyun Yang, Wenyu Ye, Qiuping Chen

发布： 2024年

（为方便阅读，本文为选译）

简介

张海超“开胸验肺”案在2009年引起了广泛关注。农民工张海超因为在耐磨材料厂长期吸入细小粉尘颗粒而患上尘肺病。为了争取正义，张海超主动要求医生对自己施行开胸手术，进行肺组织活检。张海超最终被确诊为尘肺三期，并获得了工伤认定和伤残认定，获得120万元赔偿金。然而，这场“胜利”的代价也十分沉重：由于病情恶化，张海超接受了肺移植手术。为了维持新肺的功能，他必须终身服用抗排异药物。

事件不仅有媒体广泛关注，也引发了公众对于尘肺病患者的普遍同情。以“大爱清尘”为首的一众NGO利用微博向公众普及尘肺病知识，并筹集救助资金。与此同时，大爱清尘倡导改善尘肺病患者的医疗待遇，推动了关于职业病和工伤的更广泛的讨论。事件不仅使涉案贪官垮台，也催生了社会变革。 2010 年修订的《工伤保险条例》、2011 年修订的《中华人民共和国职业病防治法》以及 2019 年由国家卫生健康委员会等十个部门联合制定的《尘肺病防治攻坚行动方案》都是尘肺病治理的重要里程碑。然而，张海超成功拿到赔偿仍只称得上是“特事特办”。大爱清尘在2022年进行的一项调查研究显示，制度改革虽然产生了一定影响，但未有根本改善数百万尘肺病患者的生活。

本研究从制度可信度的角度出发，审视了中国工伤保险制度在保障患有尘肺病的矿工权益方面存在的不足。尘肺病在的中国流行分布，主要受到地域与行业因素的影响，其中矿工的情况尤为严重，因此他们是本研究集中分析的一个职业群体。本研究在大爱清尘志愿者的协助下，对20名患有尘肺病的矿工进行了深度访谈。研究并利用从北大法宝数据库中提取的司法数据作补充。结果表明工伤保险制度在为尘肺病患者提供保障方面形同虚设。

研究方法与数据

本研究聚焦于陕西省S市Z县C镇的尘肺病矿工。这些矿工生活在一个以外出务工为主要经济来源的贫困乡镇。2021年，当地约70%的收入来源于外出务工。相较于制造业，矿业因工资水平更高而更受青睐。此外，通过社会关系网络获取就业机会的做法也进一步影响了中国农民的职业选择，使得许多人前往邻近的山西或河南从事金矿或铁矿开采。C镇位于秦岭南麓，距离S市约200公里，距离省会西安约300公里。然而，由于秦岭南麓山路崎岖且交通条件落后，从Z县前往S市的路程比前往西安更加漫长且艰难。这给尘肺病矿工在S市办理职业病诊断证明带来了极大困难。C镇既无火车站，也无高速公路出入口，仅有一条国道通往外界。当地尘肺病矿工需乘坐农村客运班车或出租车前往S市办理职业病诊断证明，耗费大量时间与金钱。一位尘肺病矿工感叹道：

“我不明白为什么我们归S市管；去西安只要5个小时，但去S市却要6个小时。为什么我一定要到S市开这个职业病诊断证明？实在太麻烦了！”

大爱清尘在中国八个省份设有14个康复中心，分别分布于江西、陕西、河南、湖南、湖北、山东、山西和青海。在陕西省共设有三个康复中心，且均位于S市。大爱清尘在S市设点主要基于两个因素：其一，该市劳动力外流严重且尘肺病患病率较高；其二，当地政府在选址、建设及管理方面提供了支持。康复中心作为大爱清尘在当地的分支机构，发挥着连接慈善非政府组织与尘肺病患者的桥梁作用。其主要职责是为患者提供治疗的场所与指导。此外，中心还承担多项工作，包括大爱清尘一万元医疗资助的初筛与上报、为患者申请及发放制氧机、对患者子女奖学金进行初筛与上报、组织患者子女夏令营活动，以及开展其他相关援助项目。

作者对C镇7个村庄的20名尘肺病矿工（见表1）进行了访谈。访谈在矿工家中进行，由大爱清尘志愿者协助安排。除访谈外，作者还从Z县某律师事务所的律师处收集信息，这些律师代理矿工的工伤认定与赔偿案件。此外还获取了Z县卫生局的数据。

从上述信息可勾勒出样本中尘肺病矿工的整体特征：首先，样本整体教育水平较低。在受访的20名矿工中，6人完成初中教育，11人仅达到小学水平，另有3人为文盲。其次，矿工的工作经历主要集中于山西和河南的金矿、铁矿与煤矿。大多数受访者通过熟人关系（如同乡）进入矿业工作，并常结伴外出务工。总体来看，受访者平均从事矿业工作约14年。大多数人并不清楚所在矿山是否为其购买工伤保险，也未接受入职前或离职后的体检。仅有2人提到矿主在2010年后开始将购买员工保险作为入矿的前提条件，但具体保险内容并未向员工说明。第三，从尘肺病严重程度来看，样本中有16人为III期，1人为II期，3人为I期。大多数受访者的健康状况较为严重，许多人日常生活能力已明显受限，更遑论继续工作。

由于受访的20名尘肺病矿工均未获得工伤保险赔偿，作者进一步通过北大法宝数据库补充司法案例资料，旨在呈现索赔者所面临的具体困难。

实证研究发现

尘肺病作为一种常见职业病，在现行法律框架下被明确认定为工伤。患有尘肺病的矿工依法有权获得相应赔偿。然而，要获得工伤保险赔偿，矿工需经历一套程序化流程，主要包括五个关键阶段（见图1）：（1）确认劳动关系；（2）由官方卫生机构进行职业病诊断；（3）由当地人力资源和社会保障部门进行工伤认定；（4）劳动能力及伤残等级鉴定；（5）赔偿金额的计算。

首先，需先确认劳动关系。这直接关系到致病危害因素的判定、职业病诊断阶段所需材料，以及相关费用与赔偿的承担。尽管正式劳动合同在法律上是最有力的证明，但在实际中，多数用人单位并未与农民工签订劳动合同。针对这一情况，工资支付记录、社会保险缴费记录、工作证、用工登记、考勤记录以及其他劳动者的证言等可充当替代性证据。如有争议，劳动者需通过劳动争议仲裁委员会进行仲裁。

第二阶段为职业病诊断。劳动者可选择在用人单位所在地、户籍地或经常居住地的医疗卫生机构进行职业病诊断。值得注意的是，大量农民工选择在户籍地进行职业病诊断。当尘肺病患者或用人单位对诊断结论存在异议时，有关制度提供了两次复核机会：自取得职业病诊断证明之日起30日内，可申请首次鉴定，由职业病诊断机构所在地设区市的卫生行政部门负责；若对首次鉴定结果不服，可在收到结果之日起15日内申请再次鉴定，由上一级卫生行政部门作出最终鉴定结论。在完成工伤认定后，如用人单位对认定结果不服，可向社会保障部门提起行政诉讼。通常此类行政诉讼包括一审与二审两个阶段。

第三阶段为工伤认定。当劳动者因事故受伤或被诊断为职业病后，用人单位应及时启动工伤认定程序。一旦认定，用人单位需承担部分工伤赔偿责任，因此用人单位签字认可在申请中不可或缺。用人单位还需对工伤事实进行核实。若对工伤认定结果存在争议，用人单位与劳动者均可申请行政复议或在60日内提起诉讼。

第四阶段为劳动能力鉴定，这是决定赔偿的重要依据。劳动能力鉴定包括两部分：劳动能力障碍程度和生活自理障碍程度。鉴定由设区市级劳动能力鉴定委员会负责。如用人单位或个人对鉴定结果不服，可申请省级复鉴。

最后，在完成职业病诊断、工伤认定与劳动能力鉴定后，职业病患者即可获得工伤保险赔偿。例如，若伤残等级为1至4级，可获得相当于21至27个月工资的一次性伤残补助金，并在退休前按工资的75%至90%领取月度伤残津贴。在劳动关系解除的情况下，劳动者还可从工伤保险基金中获得医疗补助，并由用人单位支付一次性就业补助。具体标准由各省制定。

实际状况：合同缺失与冗长程序

工伤保险索赔的正式程序本已繁琐且漫长。对于尘肺病矿工而言，由于往往缺乏足够的证明材料，维权过程更加耗时耗力，且回报有限。更悲惨的是，许多患者在尚未完成相关法律程序前便已去世。下文将从两个方面分析制度的实际效果：一是患者对工伤保险的认知与使用意愿，二是程序本身的冗长性。

患者对工伤保险的认知

工伤保险制度旨在确保职业病患者获得医疗救治与经济补偿，同时促进工伤预防与职业康复，并分散用人单位的用工风险。然而，在本研究访谈的20个样本中，有19人并不知道尘肺病属于职业病，也不了解自己有资格获得工伤保险基金及用人单位赔偿。在这19人中，有7人将问题归因于自身，认为年轻时缺乏防尘意识才导致患病；另有12人虽意识到用人单位应承担责任，但因缺乏劳动合同或未曾考虑索赔而未提出赔偿请求。以下访谈摘录反映了他们的看法：

“像我们这样的农民，不了解国家政策，而且当我们没有戴口罩而生病时，也不好意思向老板索赔。”（B1）

“我该找谁要赔偿？我连合同都没有。”（B3）

“我在甘肃生病的时候，在那里工作还不到50天，而且工作期间经常生病。因为生病无法工作，再去向老板索赔就很困难。”（B4）

农民群体质朴诚实，往往难以及时意识到权益受侵害。即便能意识到，他们向用人单位主张赔偿时仍相当犹豫。这种犹豫源于对劳动合同制度及证据保存重要性的认知不足。从他们的角度来看，由于曾在多个矿山工作，很难明确究竟是哪一家矿山导致其患上尘肺病，从而认为索赔缺乏现实意义。此外，在部分人观念中，通过正式渠道索赔被视为“丢脸”的行为，因为这意味着与矿主对抗，并将自身困境暴露给外界。在熟人社会结构中，正式维权往往牵涉个人尊严问题。

尘肺病矿工在早年普遍缺乏防尘意识及相关风险认知。尽管2001年《职业病防治法》及更早的1987年《尘肺病防治条例》对矿山防尘设备及劳动者防护措施提出了严格要求，但现实情况却与之存在较大差距。多数受访者表示，其工作矿山几乎未配备防尘设备。井下培训主要侧重事故安全防范，而对防尘措施则鲜有涉及。直到约2011年前后，多数矿山才开始向员工普及防尘知识，情况才有所改善。

“我17岁就开始下矿了。当时家里困难，只想着挣钱，根本没考虑风险……我对矿里的防护措施一无所知，只是跟着别人干活，那时候还只是个孩子……这些年政府开始重视了，现在进矿要体检、要买保险，矿里也有防尘措施了。但现在的年轻人都不愿意下矿了，都害怕。”（B20）

如果说过去尘肺矿工风险意识不足，还可以归因于家庭条件困难和受教育程度有限，那么他们对粉尘防护缺乏认识，则主要应归咎于政府监管不力以及用人单位落实防护措施不到位。矿工认知与制度之间的明显错位，源于相关法规与安全知识传播不足，导致公众普遍缺乏了解。在此背景下，工伤保险制度在实践中往往被视为仅含象徵式意义，流于形式。

职业病与工伤认定以劳动关系为前提条件。然而，在矿业行业中存在一种不成文的惯例：矿主很少雇佣本地劳工。这是因为本地工人在发生安全事故或工资纠纷时，更容易联合亲属进行维权。因此，矿工群体以外来务工人员为主。在本研究访谈的20名受访者中，有19人曾在外省矿山工作，主要集中在山西和河南。这些矿工平均在金矿、铁矿和煤矿等不同矿山工作约14年。由于流动性高，用人单位通常不与其签订劳动合同，工资也以现金形式发放。本研究中20名尘肺病矿工均未能提供劳动关系证明。他们主要从事爆破工等岗位，工作环境粉尘浓度高、劳动时间长。由于尘肺病潜伏期较长，许多矿工往往在换工作或返乡后才出现明显症状，这给职业病认定和早期治疗带来极大困难。

在受访的20名尘肺病矿工中，有2人因病情严重且前往S市路途遥远不便，无法前往当地疾病预防控制中心进行职业病认定。尽管这两名患者持有地方医院出具的诊断证明，但由于缺乏指定机构出具的职业病诊断证明，他们无法进入后续行政认定程序。其余18名矿工尽管部分病情严重，仍在身体状况稍有改善后，克服困难在户籍所在地的地级市完成了诊断。然而根据大爱清尘早前发表的报告，735名调查对象仅有303人（41.22%）获得职业病诊断，说明仍有大量“沉默的大多数”未被政府与社会所知，而未完成诊断的患者自然也被排除在官方统计之外。

职业病诊断需要综合分析患者的职业史、职业病危害接触史、工作场所危害检测结果、临床表现及辅助检查结果。因此，职业病诊断证明必须填写用人单位名称及职业危害接触史，这意味着该疾病被认定为由特定企业中的职业危害因素所致。据“大爱清尘”报告，仅有7.90%的患者由用人单位填写相关信息。过去，一些职业病防治机构甚至拒绝为没有劳动合同、保险或企业委托函的农民工提供尘肺病检测。诊断证明中的用人单位名称往往由患者自行填写，而该企业在后续程序中并不予承认，甚至直接标注为“用于政府救助”。

“（关于用人单位和职业危害接触史）我自己也不清楚，是开证明的工作人员帮我写的。他说只能写一个接触史，就写了山西L县的铁矿……这个证明不是拿去向老板索赔的，而是用来看病、享受政府救助。有了这个可以申请低保和慢性病，慢性病报销比例更高。”（B5）

2019年，中央政府出台《尘肺病防治攻坚行动方案》，承认大量尘肺病患者面临未参保、企业消失或缺乏诊断资料等现实困境。该方案提出采取差异化措施，为患者提供治疗与救助，无论其是否持有职业病诊断证明。

根据该方案，地方政府将通过城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助以及最低生活保障等多种社会保障项目，为尘肺病患者提供医疗与基本生活支持，以减轻其经济负担。

在获得基本社会保障后，大多数尘肺病患者并未继续维权。然而，仍有少数患者试图向原用人单位申请工伤保险，但很快发现制度对他们不利——他们不仅遭遇用人单位的反复拖延与拒绝，也面对相关政府部门的冷漠对待。受访者B18回忆了其2015年一次失败的集体维权经历：他与40多名持有户籍地S市职业病诊断证明的工人，前往企业所在地山西省X市申请劳动仲裁，却始终未获得任何反馈。随后，山西X市与陕西S市之间出现了某种协调行为，S市在之后两年内停止出具职业病诊断证明。在漫长等待过程中，一些工人在矿主威胁与施压下被迫退出，另一些包括他本人在内的工人则因健康恶化而无法继续维权。对于连行走都感到困难的尘肺病患者来说，地方官员哪怕有一点点不作为都会让他们对申请赔偿望而却步，更不用说偏袒用人单位甚至腐败行为。

当尘肺病患者通过正式的工伤保险体系寻求赔偿时，用人单位与地方政府在一定程度上存在共同利益：企业希望规避赔偿责任，而地方政府则依赖企业推动经济发展，并倾向于压制上访或集体行动。因此，工伤保险制度实际上只为患者提供了一种“机会”。患者在不确定结果与胜诉希望的吸引下进入这一过程，并不断投入情感与物质成本。然而，由于程序复杂且缺乏公平竞争环境，多数患者难以获得理想结果。上访、调解与诉讼程序冗长而艰难，使个人陷入无尽的官僚流程与纠纷之中。

一则来自中国裁判文书网的案例，体现了工伤赔偿法律程序的冗长与复杂性：矿工Y自2008年7月起在X煤矿从事爆破工作，工资以现金形式发放且未签订劳动合同。2014年，他被S市疾控中心诊断为一期尘肺病，并对X矿提起民事诉讼。基层法院与中级法院均认定其自2008年起与X矿存在劳动关系。然而，当他要求X矿向当地社保部门申请工伤认定时，企业拒绝配合，迫使Y自行申请，且几乎错过一年申请期限。2016年3月，社保局认定其为工伤，但X矿不服并提起诉讼。经一审、二审确认其工伤性质后，2016年8月13日，劳动能力鉴定委员会评定其为煤工尘肺一期、伤残等级七级。2016年9月，Y向劳动仲裁委员会申请仲裁，要求赔偿474,813元，但仲裁仅按社保缴费基数4730元（而非其实际工资8000元）判赔203,098元。随后Y提起诉讼，一审法院于2018年11月18日将赔偿提高至301,518元；X矿上诉后，中院于2019年5月22日将金额降至253,488元。法院最终虽判决支持其赔偿请求，但这一结果并不令人满意，这更像是一场代价高昂却收效甚微的“空胜”。若企业拒不履行，患者更需申请强制执行，面临更多法律障碍与不确定性。

社保体系对尘肺工人的覆盖

尘肺病患者的一项主要期望，是提高医疗费用报销水平。患者患病后往往丧失劳动能力，而其中大多数是家庭的主要经济来源，这直接导致家庭收入骤降。同时，他们还需承担高昂的医疗费用。受访者在治疗期间，即便经过报销后，每年仍需自付约1万元医疗支出。

在患者较为集中的省份，尘肺病已被纳入“门诊慢特病”保障范围，即需长期门诊治疗的重大慢性疾病。患者在门诊就医时可获得药物并享受报销。遗憾的是，这一措施尚未在全国范围内普遍实施。2021年医保局在回应是否将尘肺病纳入特殊病种管理时指出，中国仍处于社会主义初级阶段，受经济社会发展水平限制，基本医保基金承受能力有限，只能提供基础性保障。

尘肺病患者的另一项重要期望是政府补贴。本研究所有受访者均未获得工伤保险赔偿，导致他们只能依赖政府补助。在Z县，尘肺病患者主要依靠农村最低生活保障（低保）维持生计。低保对象通常是人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，即处于绝对贫困状态的人群。但低保获取存在诸多限制，在本研究的20名受访者中，仍有9人未能享受低保待遇：

“我听说隔壁S县，只要有疾控中心的诊断证明，尘肺病患者每个月可以拿到500元政府补助……在我们这里，只能通过低保或者门诊慢特病拿补助。我希望Z县政府也能给所有尘肺病患者发放补贴。”（B11）

然而，领取低保往往伴随着一定的社会污名，这种对“接受救助”的负面认知甚至可能抑制个体的申请意愿：

“申请低保不只是为了那几百块钱，主要还是关系到医疗报销……我们也不敢奢求太多，这里病人太多了，不可能什么好处都让我们家占了，那也不公平，对吧？我现在只希望我大儿子以后能为国家做点贡献。”（B4）

部分已患尘肺病且症状较轻的矿工仍希望继续工作维持生计。在20名受访者中，有4人在确诊后仍继续在矿山工作。由于未通过入职体检，这些矿工只能与企业私下协商并签署免责协议，声明其尘肺病与企业无关。（此类协议违反国家法律法规、在法律上无效）。同时，在工资方面，企业利用尘肺病矿工劳动能力下降这一点，相较健康工人压低其工资，进一步侵害其权益。

“我没有别的办法，只能在矿里打钻。我身体不行，去工地干不了活，打钻相对轻一点……做体检的人，体检完都要签协议，不签就不给干。协议上写着，我的尘肺病和公司没有关系。”（B15）

尽管他们清楚带病工作会加重病情，也明知企业利用其疾病压低工资，但在现实生计压力下，这些尘肺病患者仍不得不继续在矿山工作。

尘肺病患者的最后一项重要期待是对子女的支持。在儒家文化背景下，子女始终是长辈最重要的牵挂，尤其当患者意识到自己正走向生命尽头时，往往将子女视为生命的延续。在谈及相关公益组织（如大爱清尘）的帮助时，患者除了提及制氧机与医疗援助外，也特别感激对子女教育的支持；谈到自身病情与医疗费用时，他们充满忧虑，而一旦谈到孩子，却往往露出欣慰的笑容。

讨论：制度空洞但仍鲜见冲突

尘肺病属于可纳入工伤保险赔偿范围的职业病。然而，在本研究所调查的Z县C镇，所有受访尘肺病患者均未获得工伤保险赔偿。根据大爱清尘发布的调查报告，全国范围内仅有1.22%的尘肺病患者获得了工伤保险赔偿。尽管该制度具有强制性，但其未能有效回应尘肺病患者的特殊需求，反而通过排除应得者而造成伤害。因此，本文认为工伤保险制度是一种典型的“空洞制度”，未能实现其原本提供保护与补偿的功能。

《职业病防治法》立法过程体现了现实需求与既得利益集团强大影响力之间的微妙平衡。一方面，立法者需要回应公众关切；另一方面，相关利益方则施加压力，避免其利益受到实质性损害。在这种复杂格局中，制度性门槛被有意保留。通过维持一定的准入门槛，新法并未严重触动既有利益结构。

此外，中国工伤保险制度长期资源不足，导致赔付延迟、服务不足，甚至将大量患者排除在外。工伤认定与赔偿过程的行政复杂性与高门槛进一步加剧问题。繁琐程序与信息匮乏使矿工难以获得制度保障，而遭受二次伤害。职业病诊断证明已超出其原本用于认定工伤的功能，转而成为获取政府救助的必要凭证。尘肺病患者本已体弱，却仍需从农村前往地级市办理相关手续。

面对大量现实中无法获得工伤赔偿的患者，立法者授权地方政府探索将基本保障与尘肺病照护相结合的路径。这些措施并非从根本上解决职业病成因，也非保障受害者获得正义。尽管这些补助果效有限，但确实有助于维持社会稳定，也使工伤保险制度的不足未引发大规模抗争。

在“GDP主义”的发展逻辑下，中国矿工被剥夺了劳动权利，并以健康为代价支撑国家发展。采矿、建筑等高粉尘暴露行业迅速扩张，而安全防护与工作条件严重不足。然而现行工伤保险制度设置过高门槛，使受害者难以获得应有的医疗与赔偿。制度要求劳动者证明劳动关系、职业暴露与疾病诊断，而这些在现实中往往难以甚至无法取得。同时，大量非正规就业者（如农民工）被排除在制度之外，而他们正是矿业劳动力的主体。结果，大量尘肺病患者被剥夺应得权益，不得不独自承担沉重的医疗费用与收入损失。制度对他们的“吸纳”与“保护”在时间与空间上均与其劳动贡献相分离，他们只能依赖最低限度的社会保障维持生存，并被排除在公共领域之外。制度虽形式存在，却缺乏实现其目标所需的资源与政治意愿，是一种典型的“空洞制度”。同时，它也构成一种官僚性暴力：忽视基本权利与利益，并使患者承受进一步的伤害与痛苦。

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